II SAB/Kr 174/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi G. G. na bezczynność [...] Szpitala [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] Szpital [...] w K. do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżącego G.G. z dnia 6.09.2016 roku w terminie 14 dni; II. stwierdza, że [...] Szpital [...] w K. dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od [...] Szpitala [...] w K. na rzecz skarżącego G.G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; G.G. pismem z dnia 29 września 2016 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] Szpitala [...] w K. w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 6 września 2016 r. dotyczącym udostępnienia protokołów z czynności kontrolnych, które były przeprowadzone od 2010 r. do 2016 r. przez [...] Ośrodek [...] oraz protokół z dnia 6 lipca 2016 r. z kontroli przeprowadzonej przez [...] Ośrodek [...]. W skardze zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: "u.d.i.p.") i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie w związku z odmową udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu zarzutów podano, iż pismem z dnia 6 września 2016 r. G.G. wystąpił z wnioskiem do [...] Szpitala [...] w K. o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia 21 września 2016 r. nr [...] [...] Szpital [...] odmówił udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę [...] Szpital [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, iż w dniu 21 września 2016 r. w oparciu o art. 16 u.d.i.p. odmówił skarżącemu udzielenia żądanej informacji w drodze decyzji oraz zawarł w decyzji pouczenie o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, w zakresie żądanych informacji nie jest możliwe udostępnienie żądanych dokumentów, ze względu na tajemnicę [...] oraz ze względu na prywatność osób fizycznych, których dane zawarte są w tych dokumentach. Wskazano ponadto, że Szpital [...] jest jednostką [...], która podlega przepisom szczególnym oraz regulacjom, mającym na celu zapewnienie i ochronę tajemnicy [...]. Żądane dokumenty zawierają informacje podlegające takiej ochronie zawartej w przepisach, w szczególności ustawie o ochronie informacji niejawnych. Ustawa ta nakazuje podmiotom takim jak Szpital, który jest jednostką [...], obowiązek ochrony wszelkich informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby powodować zagrożenia dla obronności Państwa. Szpital podkreślił, iż skarżący nie jest podmiotem pełniącym służby ani wykonującym czynności do których niezbędna byłoby udostępnienie takich dokumentów takich dokumentów. Nadto dodano, iż skarżący nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 17 przedmiotowej ustawy, mimo pouczenia, i w związku z tym nie wyczerpał trybu dla złożenia skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.), w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w dokonywaniu czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa. Skarga jest zasadna, gdyż żądanie zawarte we wniosku z dnia 6 września 2016 r. dotyczącym udostępnienia protokołów z przeprowadzonych czynności kontrolnych przez [...] Ośrodek [...] w [...] Szpitalu [...] w K. stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i w zakresie charakteru tej informacji strony są zgodne. Żądana informacja dotyczy bowiem podania informacji o przebiegu prowadzonych czynności kontrolnych w jednostce określonej w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji uznania żądanej informacji za informację publiczną na skarżonym podmiocie ciążył obowiązek odniesienia się do wniosku złożonego przez skarżącego w określony przepisami sposób. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zatem, rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje albo w formie czynności materialno-technicznej w przypadku udzielenia informacji bądź stwierdzenie, że żądanie nie obejmuje informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., albo - w razie odmowy jej udzielenia - w formie decyzji. Wobec tego obowiązkiem podmiotu skarżonego było zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. rozpatrzenie wniosku w terminie 14 dni, poprzez albo udostępnienie żądanej informacji publicznej jako czynności materialno – technicznej albo odmowa udzielenia informacji - w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Odmowa udzielenia informacji następuje zatem w formie decyzji, do której zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni oraz uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Decyzja wydana w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. powinna zatem czynić zadość wymogom formalnym zawartym zarówno w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i w ustawie szczególnej jaką stanowi u.d.i.p. Stosownie zatem do treści art. 107 § 1 kpa decyzja musi zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Ponadto, zgodnie z art. 16 u.d.i.p. w przypadku decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę informacji niejawnych, jej uzasadnienie powinno zawierać także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, co nie jest równoznaczne, z podpisem osoby upoważnionej do wydania decyzji (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2014 r., IV SA/Wr 298/14). W przypadku decyzji odmawiających udostępnienia informacji wydanych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, konieczne jest również wskazanie w uzasadnieniu oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wymagania formalne dla uznania, że pismo [...] Szpitala [...] z dnia 21 września 2016 r. stanowiło decyzję w rozumieniu przepisów kpa oraz u.d.i.p. W szczególności pismo to nie zawierało wymaganego przepisem art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oznaczenia osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, tj. wskazania ich imion, nazwisk i pełnionych funkcji. Ponadto, skarżony podmiot zaniechał w piśmie oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Należy podkreślić, że w tym wypadku ustawa wymaga jedynie oznaczenia podmiotów czyli ich ogólnego wskazania bez określania cech pozwalających na indywidualizację i identyfikację z uwagi na chronione dobra tych podmiotów. Niemniej jednak, w przedmiotowej sprawie pismo skierowane do skarżącego nie zawierało nawet ogólnego wskazania podmiotów, gdyż za takie nie można z pewnością uznać powołania się na prywatność osób fizycznych, których dane zawarte są w żądanych do ujawnienia dokumentach. Z reguły większość wytwarzanych dokumentów zawiera tego typu dane tzn. wskazuje na osoby fizyczne lub inne podmioty, w postaci wskazywania podejmowania przez nie pewnych czynności, gdyż na tym polega aktywność władzy publicznej, a tym bardziej tyczy się to przypadku żądanych w niniejszej sprawie dokumentów dotyczących podejmowanych czynności kontrolnych. Wobec tego bez uściślenia oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji, pisma z dnia 21 września 2016 r. nie można uznać za decyzję administracyjną. Pismo to nie czyniło zadość wymogom formalnym przewidzianym przepisami kpa oraz u.d.i.p. Wskazane powyżej braki w zakresie tego pisma będącego odpowiedzią na wniosek skarżącego pozwalają na zakwestionowanie formy, w jakiej sprawa została załatwiona. Jak już wyżej wspomniano, odmowa udzielenia informacji publicznej może nastąpić jedynie w formie decyzji administracyjnej, z zachowaniem wszelkich wymogów przewidzianych w ustawach (także szczególnych) co do jej treści. Wobec powyższego w przypadku stwierdzenia przez skarżony podmiot przesłanek do odmowy udzielenia informacji, odmowa ta powinna zostać wydana w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Skoro w świetle powyższych uregulowań skarżony podmiot takich czynności nie podjął pozostaje on w bezczynności. Z uwagi na to niezasadne było także wskazywanie przez skarżony organ niewyczerpania trybu dla złożenia skargi na bezczynność, gdyż zgodnie z jednomyślną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, wniosek o udzielenie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają więc zastosowania na etapie złożenia wniosku. Samo złożenie wniosku w trybie u.d.i.p. nie wszczyna zatem postępowania i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosowane są jedynie w sytuacji wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05). Wobec powyższego obowiązkiem organu było zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. rozpatrzenie wniosku w terminie 14 dni, poprzez albo udostępnienie żądanej informacji publicznej jako czynności materialno – technicznej albo odmowa udzielenia informacji - w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Skoro w świetle powyższych uregulowań skarżony organ takich czynności nie zrealizował pozostaje w bezczynności, stąd Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej w terminie czternastu dni, jak w wyroku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd nie stwierdził, aby bezczynność skarżonego organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż udzielił on niezwłocznie odpowiedzi na wniosek, choć brak udostępnienia informacji publicznej i niewydanie decyzji odmownej (brak zachowanie formy przewidzianej przepisami) w zakresie objętym niniejszą skargą stanowił istotnie błąd organu. Mając to na względzie Sąd orzekł jak powyżej w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.