II SAB/Wa 627/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (sprawozdawca), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego – oddala skargę – Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Stowarzyszenia [...] z [...] czerwca 2016 r. skierowanym do Ministerstwa Finansów o udostępnienie w trybie ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego: - kalendarza spotkań Ministra w okresie od 1 maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji, - księgi wejść i wyjść do Ministerstwa od 1 maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji. W reakcji na wniosek organ pismem z dnia [...] lipca 2016 r. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku, poprzez jego podpisanie i wykazanie umocowania osób go podpisujących, do działania w imieniu Stowarzyszenia. Wnioskodawca nie zrealizował ww. wezwania organu i skierował do Sądu skargę na bezczynność. W skardze do tutejszego Sądu na bezczynność adresata wniosku Stowarzyszenie [...] wniosło o zobowiązanie organu do rozpoznania spornego wniosku. W uzasadnieniu skargi podkreślono wyjątkowy charakter informacji publicznej, zwracając szczególną uwagę na szeroką definicję informacji sektora publicznego, zbieżną z dyrektywą 2002/98/WE. Skarżący podniósł też, iż nie zachodziła konieczność uzupełniania braków formalnych wniosku, gdyż reprezentacja wnioskodawcy była zgodna z jego statutem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w sprawie. Dodatkowo wyjaśnił, iż w jego ocenie zachodziła konieczność wydania w sprawie decyzji, co spowodowało konieczność wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę uznać należy za niezasadną. Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. W pierwszej kolejności należało ocenić, czy wezwanie o uzupełnienie braków formalnych, skierowane przez organ do wnioskodawcy, było konieczne. Brak bezczynność w sprawie mogą bowiem tłumaczyć jedynie czynności podejmowane przez organ, które były uzasadnione stanem faktycznym i prawnym. Analizując przez ten pryzmat sporne wezwanie organu, uznać należało, iż to działanie było zbędne. Na etapie wpływu wniosku do organu, nie zachodziła bowiem konieczność podpisywania wniosku i wykazywania umocowania osób go składających do działania w imieniu stowarzyszenia. W tym momencie procedowania, organ mógł bowiem samodzielnie zweryfikować umocowanie osób składających wniosek (których dane personalne zostały we wniosku oznaczone), do działania w imieniu podmiotu, pamiętając o odformalizowanym charakterze postępowania prowadzonego w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, jak i w oparciu o ustawę o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Konieczność uzyskania oznaczonych w wezwaniu danych mogła pojawić się dopiero na etapie rozpoznawania wniosku, w sytuacji, gdyby organ doszedł do przekonania, że koniecznym będzie wydanie w sprawie decyzji administracyjnej. Wbrew jednakże argumentom podniesionym przez organ w odpowiedzi na skargę, w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność wydawania decyzji administracyjnej. Żądanie zawarte we wniosku inicjującym postępowanie, nie miało bowiem charakteru informacji publicznej - o czym Sąd wypowie się szerzej w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Wystarczającym byłoby więc jedynie poinformowanie wnioskodawcy przez organ o powyższym fakcie w formie pisma. Nie zachodziła zaś konieczność wydawania w sprawie decyzji administracyjnej. W takiej więc sytuacji, brak było realnych powodów, uzasadniających kierowanie przez organ do wnioskodawcy wezwania do uzupełnienia braków formalnych. Niezależnie jednakże od powyższego uchybienia organu, skarga jawiła się jako bezzasadna. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny, czy istnieją przesłanki ku temu, aby nakazać organowi administracji dopełnienia stosownych czynności. Ustalenia wymagała więc okoliczność, czy organ prowadząc przedmiotowe postępowanie pozostawał w bezczynności, a więc, czy istotnie żądana informacja stanowiła informację sektora publicznego w rozumieniu ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadziła do konkluzji, iż organ nie dopuścił się bezczynności. Z bezczynnością w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie w trybie ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, moglibyśmy bowiem mieć do czynienia jedynie w sytuacji, gdyby przedmiotem wniosku była informacja o charakterze informacji publicznej. W ocenie tutejszego Sądu, brak zaś było podstaw do wysnucia wyżej przywołanego wniosku. Co prawda istotnie, pojęcie "dokumentu" zostało sformułowane w ustawie o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego w sposób szerszy niż w ustawie o dostępie do informacji publicznej, lecz wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie można skutecznie wywodzić z tego faktu wniosku, iż również pojęcie "informacji publicznej" należy odczytywać w inny sposób, niż to wynika z systematyki ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kierując się założeniem, iż ustawodawca postępuje w sposób racjonalny, brak jest podstaw do przyjęcia, że tworząc przepisy prawa mógłby doprowadzić do sytuacji, gdy to samo pojęcie, byłoby odczytywane w sposób różny – w zależności od tego w oparciu o jaką ustawę dana sprawa byłaby oceniana. Kierując się więc wykładnią systemową uznać należało, iż skoro ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, dotyczy zasad ponownego wykorzystywania informacji publicznej, to nie mogła ukształtować szerszego katalogu informacji publicznej od katalogu określonego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Byłoby to bowiem sprzeczne zarówno z zasadami poprawnej legislacji, jak też z zasadami logiki i jednolitości systemu prawnego. Powyższe konkluzje pozostają w zgodzie z treścią art. 1 ust. 2 Dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (zmienionej Dyrektywą 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r.), zgodnie z którą dostępność ponownego wykorzystywania dotyczy tylko informacji, które według ustawodawstwa wewnętrznego państw członkowskich posiadają status informacji publicznej. Tak więc już Dyrektywa, leżąca u podstaw wprowadzenia do polskiego systemu prawa regulacji dotyczących ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, odsyłała do regulacji istniejących w państwach członkowskich, a dotyczących informacji publicznej. W świetle powyższego jako uprawniona jawi się konkluzja, iż ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, znajduje zastosowanie jedynie do takich informacji, które oceniane przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej będą posiadały status informacji publicznej. Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy wskazać należało, że informacja dotycząca kalendarza spotkań Ministra Skarbu Państwa, nie mogła zostać udostępniona w trybie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, gdyż nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Terminarz (kalendarz) spotkań ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt P 25/12 (OTK ZU z 2013 r., seria A, nr 8, poz. 122), rozumiana jest ona "jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji [...] Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Według tutejszego Sądu Administracyjnego, w tę definicję wpisuje się analizowany terminarz, albowiem stanowi on przedmiot roboczy, biurowy, służący wprawdzie realizacji zadań publicznych przez ministra, lecz nieprzesądzający o kierunkach jego działania. Z tych względów nie podlega on udostępnieniu, co – w świetle uzasadnienia cytowanego wyroku TK – nie narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (patrz: wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK2914/13). Również informacja dotycząca treści księgi wejść i wyjść gości Ministerstwa nie mogła zostać udostępniona w trybie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, gdyż nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotowy nośnik nie zawiera informacji o sprawach publicznych, jako że przedstawia informację o personaliach osób spoza aparatu administracji publicznej, sporządzaną dla potrzeb organizacyjnych, zachowania bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Jest to nośnik informacji o charakterze wewnętrznych, czysto technicznym, pomocniczo służącym do zarządzania budynkiem. Nadto dodania wymaga fakt, że gromadzenie i posiadanie tego typu informacji nie jest wymagane przepisami prawa i nie jest dokonywane w związku w ustawową działalnością organu, a tylko wspomaga pracę recepcji, działu organizacyjnego w sferze porządku i bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Nie odnosi się zatem do obszaru jakiejkolwiek działalności organu, o której mowa w art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym nie zawiera komunikatu o sprawach publicznych. Z tego względu nie podlega on udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem cech takiej informacji nie posiada (patrz: wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1055/14). W świetle powyższego, w sytuacji gdy żądane informacje nie posiadały statusu informacji publicznej, w związku z czym nie mogły zostać udostępnione w trybie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, to logicznym jest, iż organ nie mógł dopuścić się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, w trybie oznaczonym we wniosku. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).