II FSK 2587/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Grzęda, Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA (del.) Agnieszka Krawczyk (sprawozdawca), Protokolant Paweł Koluch, po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W. S.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 715/16 w sprawie ze skargi W. S.-M. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od W. S-M. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 715/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W. S.-M. (dalej: skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2016 r. w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżąca zaskarżyła ów wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie uchylenia wyroku i postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.): 1. naruszenie prawa procesowego przez naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie swojego obowiązku kontroli administracji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik postępowania; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: a) naruszeniu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez organ przepisu art. 10 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 599, dalej: u.p.e.a.); b) naruszeniu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez organ art. 15 § 1 u.p.e.a. oraz obowiązkiem Sądu było stwierdzenie, że § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz. U. poz. 1494 ze zm.) jest sprzeczny z delegacją ustawową, określoną w art. 15 § 5 u.p.e.a.; 3. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia z uwagi na to, że to rozporządzenie jest wydane z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, określonej w art. 15 § 5 u.p.e.a.; 4. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. oraz poprzez niezastosowanie art. 6 § 1b u.p.e.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Niezasadny był zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 skargi kasacyjnej). Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, albo wykonuje ją przy zastosowaniu innych kryteriów niż zgodność z prawem (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2018 r., I FSK 1369/16, CBOSA). Skarżąca nie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej żadnych argumentów mogących uzasadniać twierdzenie, że przypadek taki zachodził w rozpoznanej sprawie, nie wykazała też wpływu ewentualnego uchybienia w tym zakresie na wynik sprawy. Tym samym uniemożliwiała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wypowiedzenie się co do tego zarzutu. To samo dotyczy zarzutu ujętego w pkt 2a skargi kasacyjnej. Skarżąca zrzuciła w nim, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 10 § 1 u.p.e.a., jednak w zarzutu tego w żaden sposób nie uzasadniła. Wykluczało to możliwość jego analizy i oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 15 § 1 u.p.e.a. oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia w zw. z art. 15 § 5 u.p.e.a. (pkt 2b skargi kasacyjnej). Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W § 5 tego przepisu ustawodawca zawarł upoważnienie dla ministra właściwego do spraw finansów publicznych do określenia, w drodze rozporządzenia, innych niż określone w § 3a należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, kierując się celowością doręczenia upomnienia oraz potrzebą zapewnienia efektywności czynności wierzyciela zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Należności te zostały określone w rozporządzeniu rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz. U. poz. 1494 ze zm.). Skarżąca zarzucała, że przepis § 2 pkt 2 tego rozporządzenia jest sprzeczny z delegacją ustawową, określoną w art. 15 § 5 u.p.e.a. Powiązany z tym zarzutem był zarzut ujęty w pkt 3 skargi kasacyjnej, w którym skarżąca zarzucała naruszenie § 2 pkt 2 rozporządzenia wskazując na wydanie go z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej. Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego nie podziela i stwierdza, że upoważnienie do wydawania rozporządzeń ma umocowanie w art. 92 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W ramach zawartego w art. 15 § 5 u.p.e.a. upoważnienia do wydania rozporządzenia w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia wskazano organ właściwy do wydania rozporządzenia (minister właściwy do spraw finansów publicznych), zakres spraw przekazanych do uregulowania (określenie należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia) oraz wytyczne co do treści aktu (uwzględnienie kryterium celowości doręczenia upomnienia oraz potrzeby zapewnienia efektywności czynności wierzyciela zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych). Ram tak wyznaczonego upoważnienia nie przekracza wskazanie w § 2 pkt 2 rozporządzenia należności w postaci "należności pieniężnych, których obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa, a wysokość tych należności została określona w ostatecznym orzeczeniu". Jest oczywiste, że chodzi tu o należności, których egzekucję poprzedza postępowanie jurysdykcyjne, w którym strona ma prawo czynnego udziału i które kończy się decyzją administracyjną, która podlega doręczeniu stronie i która stanowi tytuł egzekucyjny dopiero po uzyskaniu przymiotu ostateczności. Egzekucja obowiązku wynikającego z takiego aktu jurysdykcji administracyjnej nie musi być poprzedzona upomnieniem, skoro zobowiązany miał prawo udziału w postępowaniu administracyjnym jako strona – znał więc zarówno wysokość określonej decyzją należności publicznoprawnej, jak i konsekwencje jej nieuiszczenia w razie uostatecznienia się orzeczenia. Niewątpliwie więc ujęcie tej należności w katalogu należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia uwzględniało kryterium celowości doręczenia upomnienia oraz potrzeby zapewnienia efektywności czynności wierzyciela zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepisowi temu nie można więc zarzucić sprzeczności z delegacją ustawową, czy wykroczenia poza jej zakres. Niezasadny był wreszcie zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. przez błędną jego wykładnię i zarzut niezastosowania art. 6 § 1b u.p.e.a. (pkt 4 skargi kasacyjnej). Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, postawą zarzutów postępowaniu egzekucyjnym może być "zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego". Skarżąca twierdziła, że błędne jest twierdzenie Sądu I instancji, iż zarzut ten wchodzi w grę tylko w sytuacji możliwości wyboru środków egzekucyjnym przez organ egzekucyjny – jej zdaniem, zarzut ten można postawić również wówczas, gdy organ może zastosować jeden – i tylko jeden – środek egzekucyjny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko skarżącej jest wynikiem zignorowania treści art. 7 § 2 u.p.e.a. który wprost stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego w sytuacji "kilku takich środków". Rację miał więc Sąd I instancji, że w razie możliwości zastosowania jednego tylko środka egzekucyjnego zasada stosowania środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego nie wchodzi w grę. Co do zarzutu niezastosowania przez organ egzekucyjny przepisu art. 6 ust. 1b u.p.e.a., dotyczącego podejmowania działań informacyjnych wobec zobowiązanego w celu dobrowolnego wykonania obowiązku przed podjęciem czynności egzekucyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepis ten nie mógł zostać naruszony ani w postępowaniu egzekucyjnym, ani sądowym, bowiem w dacie podjęcia czynności egzekucyjnych wobec skarżącej (listopada 2015 r.) jeszcze nie obwiązywał. Został on włączony do u.p.e.a. ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz. U. poz. 1269) dopiero z mocą od 1 stycznia 2016 r. Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).