I SA/Wa 2071/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Tomasz Wykowski Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1962 r. znak [...]. Decyzja Komisji Odwoławczej utrzymała w mocy decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1961 r. znak [...] o odszkodowaniu za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1960 r., nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Orzeczeniem dnia [...] grudnia 1960 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości o pow. [...] m2 z całej nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w G. przy ul. [...] i torem kolejowym, wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. – [....], oznaczonej jako część parceli nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 1961 r. znak [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o przyznaniu odszkodowania za ww. nieruchomość w kwocie [...] złotych, zaś decyzją z dnia [...] sierpnia 1962 r. znak [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych po rozpatrzeniu odwołania J. S. zmieniła wysokość odszkodowania z kwoty [...] zł na kwotę [...] zł. Pismem z dnia 14 lutego 2012 r. M. P., A. S., J. K., B. J., J. L., T. S., S. S., H. S., K. S. i E. P. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1961 r. znak [...] oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1962 r. znak [...]. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wnioskodawców podniósł, że powyższymi decyzjami przyznano odszkodowanie spadkobierczyniom E. S. tj. F. S. i M. K. Odszkodowanie przyznano też J. S., który nie był spadkobiercą E. S. Skierowanie ww. decyzji do innych osób, poza ww. spadkobiercami, rażąco naruszało prawo. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1962 r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1961 r. znak [...] Od powyższej decyzji Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej skierował wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł w nim naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa niewystarczające wyjaśnienie kwestii przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w przedmiocie odszkodowania i przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów poprzez stwierdzenie, iż bra protokołu z rozprawy przesądza o jej nieprzeprowadzeniu. Ponadto, zarzucił iż w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 156 § 2 kpa z uwagi na upływ 10 lat od doręczenia zaskarżonych decyzji odszkodowawczych. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Minister Infrastruktury podniósł, iż ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Minister wskazał, iż jak wynika z archiwalnych akt wywłaszczeniowych, przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 20 września 1956 r. zatem ustalenie odszkodowania nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ, a opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Organ podkreślił, iż brak wymaganej przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958r. opinii szacunkowej oraz decyzji brak przeprowadzonej zgodnie z tymi przepisami rozprawy wywłaszczeniowo odszkodowawczej stanowi rażące naruszenie ww. art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, co znajduje uzasadnienie w utrwalonym orzecznictwie sądowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.01.2001 r. SA/Wa 1348/10, z dnia 14.01.2011 I SA/Wa 1347/10, z dnia 19.02.2009r. I SA/Wa 1770/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.11.2008r. sygn. akt I OSK 1459/2007, LexPoIonica nr 2025942). Organ nadzorczy wskazał, iż pozyskał akta archiwalne z Archiwum Państwowego w G., wśród których oprócz wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność F. D. i M. K. zostały wywłaszczone nieruchomości stanowiące własność J. T., A. S. i również były wydane decyzje o odszkodowaniu. Zarówno w aktach jak i w spisach obejmujących postępowanie brak jest jakiegokolwiek śladu o przeprowadzonej rozprawie odszkodowawczej brak jest również takiej informacji w decyzjach o odszkodowaniu. Ponadto skarżący nie przedstawił żadnego i dowodu na fakt przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej. Jak wskazał Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w decyzji z dnia [...] 05.2013r. właścicielkami spornej nieruchomości w dacie wywłaszczenia były wyłącznie M. K. i F. D., tymczasem organ ustalił i przyznał odszkodowanie na rzecz właścicielek oraz J. S. i spadkobierców S. S. Organ nadzoru wskazał też, iż skierowanie decyzji z dnia [...] 08.1962r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] 10.1961 r. do J. S., który nie był stroną w sprawie oznacza, że zaskarżone decyzje zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [....] utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Na powyższą decyzję Prezydent Miasta [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo bezprzedmiotowości postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji organów obu instancji, ustalających odszkodowanie w zakresie obecnych działek nr [...], z uwagi na fakt stwierdzenia nieważności wywłaszczenia w tym zakresie w postępowaniu przez Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, - art. 136 w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie kwestii przeprowadzenia bądź nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, - art. 7 k.p.a. poprzez obarczenie obowiązkiem gromadzenia dowodów strony postępowania i wskazanie w uzasadnieniu decyzji na fakt nieprzedłożenia przez skarżącego dowodów potwierdzających przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, podczas gdy to na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek dokładnego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów i uznanie, że brak w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych dokumentów potwierdzających przeprowadzenie rozprawy oznacza, że rozprawy tej nie przeprowadzono, mimo iż takiego uchybienia nie stwierdziła Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, zobowiązana do rozpatrzenia sprawy ponownie, w jej całokształcie, - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r., sygn. [...], stwierdzającej nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1962 r., sygn. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1961 r., sygn. [...], mimo że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do nie budzącego wątpliwości stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w zakończonym już postępowaniu nadzorczym została stwierdzona nieważność wywłaszczenia w zakresie obecnych działek nr [...], wobec czego w tej części niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe. Minister Infrastruktury i Rozwoju winien zatem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie w tej części. W odniesieniu do nieprzeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy skarżący wskazał, iż postępowania dowodowego ograniczonego do analizy archiwalnych akt wywłaszczeniowych nie sposób uznać za wyczerpujące i wnikliwe co świadczy o naruszeniu przez organ nadzoru art. 136 w zw. z art. 7 i 77 kpa. Skarżący wskazał ponadto, iż skoro Komisja Odwoławcza nie wskazała w swojej decyzji, że nie została przeprowadzona obligatoryjna rozprawa w przedmiocie odszkodowania, należy wywodzić, że na podstawie akt postępowania odszkodowawczego organ II instancji nie stwierdził takiego uchybienia. W pełni uprawnione jest zatem twierdzenie, że rozprawa odszkodowawcza została przeprowadzona zgodnie z wymogami art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a jedynie dokumenty poświadczające ten fakt nie zachowały się w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych. Twierdzenie organu nadzoru, że rozprawy nie przeprowadzono, stanowi w ocenie skarżącego przekroczenie przez organ granicy swobodnej oceny dowodów i naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze organ podkreślił, że nie zawierają one nowych okoliczności w sprawie, które nie byłyby uwzględnione w przeprowadzonym postępowaniu, do zawartych w nich zarzutów organ ustosunkował się w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa. Na wstępie wskazać trzeba, iż istota kontroli sądowej postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy organ nadzoru – Minister Infrastruktury i Rozwoju – ponownie prowadząc postępowanie administracyjne prawidłowo stwierdził nieważność orzeczenia o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość. Wskazać trzeba, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wniosku z dnia 14 lutego 2012 r. o stwierdzenie nieważności w całości decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1961 r. znak [...] o przyznaniu odszkodowania oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1962 r. znak [...] Powołane orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. zostało wydane na podstawie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz.70) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 5, poz. 32). Podkreślić trzeba, iż celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa, a przedmiotem postępowania w tej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Dlatego organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, obowiązany jest wyczerpująco wyjaśnić i ustalić stan sprawy z daty wydania kontrolowanej decyzji. Przy czym, postępowanie nadzorcze podlega tym samym zasadom co postępowanie zwykłe, z tym jedynie, że przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki nieważności wskazane w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który ma obowiązek z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97, niepubl.). Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że postępowanie nadzorcze w przedstawionej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie, czy słusznie organ nadzoru przyjął, że skoro w zarówno w zachowanych aktach archiwalnych jak i w spisach obejmujących postępowanie nie ma jakiekolwiek śladu o rozprawie odszkodowawczej i brak jest takiej informacji również w decyzji o odszkodowaniu – to organ rażąco naruszył art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie bowiem z tym przepisem orzec o odszkodowaniu można było po spełnieniu następujących przesłanek: a) musiała odbyć się rozprawa administracyjna; b) na rozprawie tej musiały być przedstawione opinie biegłych; c) biegli musieli być powołani przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej; d) opinia biegłych musiała zawierać szczegółowe uzasadnienie. Przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy ustalaniu odszkodowania w postępowaniu wywłaszczeniowym było obligatoryjne, a rozprawa taka była poza tym formą postępowania dowodowego zapewniającą wyjaśnienie okoliczności sprawy. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu skarżącego, organ nadzorczy w sposób wszechstronny i wyczerpujący wyjaśnił kwestię nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej w postępowaniu odszkodowawczym. Podkreślić trzeba, iż w zgromadzonych przez organy nadzoru aktach archiwalnych z Archiwum Państwowego w G. brak jest jakiejkolwiek wzmianki o protokole rozprawy lub informacji wskazującej na jej przeprowadzenie. Ponadto, analiza treści odwołania J. S. z dnia 20 listopada 1961 r. od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1961 r. prowadzi do wniosku, iż o wysokości ustalonego odszkodowania dowiedział się on dopiero z treści doręczonej decyzji. Co więcej, w aktach sprawy znajdują się pozyskane przez organ nadzoru akta archiwalne obejmujące, poza dokumentami zgromadzonymi w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym dotyczącym nieruchomości stanowiącej własność F. D. i M. K., dokumenty zgromadzone w innych postępowaniach wywłaszczeniowych, w tym w sprawach nieruchomości stanowiących własność J. T. i A. S., gdzie również zostały wydane decyzje o ustaleniu odszkodowania. Oznacza to, iż organy nadzoru przeanalizowały również akta innych postępowań wywłaszczeniowych. Również w tych aktach brak jest jakichkolwiek informacji pozwalających ustalić, iż przeprowadzone zostały rozprawy, które były niezbędnym i integralnym elementem procesu wywłaszczeniowego w myśl przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Co więcej, w treści znajdującego się w aktach odwołania z dnia 6 listopada 1961 r. spadkobierców po J. T. spadkobiercy ci wskazali wprost, iż przewidziana w art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. "rozprawa nie odbyła się". Wobec powyższego, uznać trzeba, iż organy nadzoru w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy w sprawie a wnioskowanie o braku rozprawy przeprowadziły w oparciu o całość dokumentów zgromadzonych w postępowaniu wywłaszczeniowo – odszkodowawczym, zaś dokonana przez te organy analiza całokształtu materiału dowodowego jest kompletna i wszechstronna. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nadzoru wskazał ponadto, iż kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenia rażąco naruszają art. 156 § 1 pkt 4 kpa, gdyż zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie tj. do J. S. Wskazać trzeba, iż stosownie do art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji przyczyny wymienionej art. 156 § 1 pkt 4 kpa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, zatem organ nadzoru orzekając o stwierdzeniu nieważności orzeczenia z tej przyczyny naruszył powołany wyżej przepis. W ocenie Sądu, wskazane uchybienie organu nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż - jak już wskazano powyżej - w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącego o bezprzedmiotowości niniejszego postępowanie w odniesieniu do części wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obecnych działek [...] wobec stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych we wskazanym wyżej zakresie. Zauważyć trzeba, iż w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym Minister Infrastruktury i Rozwoju orzekał w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które to decyzje nie zostały dotychczas wyeliminowane z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie można uznać, iż mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania nadzorczego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Choć bowiem został zniweczony prawomocnymi orzeczeniami sądu administracyjnego byt prawny decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, to nie oznacza to, iż w obecnie prowadzonym postępowaniu nadzorczym nie jest możliwe zniweczenie bytu prawnego decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.