I SA/Wa 1770/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. K., I. K. i W. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. K., I. K. i W. K. od decyzji Wojewody [...] w G. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1976 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] wpisanej w księdze wieczystej w G. nr [...] oznaczonej katastralnie parcela nr [...] o pow. [...] m² oraz o przyznaniu odszkodowania nieustalonym spadkobiercom po zmarłej R. K. w kwocie [...] zł - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 1976 r. Prezydent Miasta G. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] oznaczonej katastralnie parcela nr [...] o pow. [...] m² stanowiącej własność R. K., i równocześnie przyznał odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz nieustalonych spadkobierców R. K. Pismem z dnia 16 grudnia 2004 r. M. K., I. K. i W. K. wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r., twierdząc, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w toku postępowania o wywłaszczenie nieruchomości, wnioskodawca wywłaszczenia powołał biegłych, którzy sporządzili opinie szacunkowe, które nie zostały udostępnione właścicielce na żadnym etapie postępowania; w rozprawie nie brali udziału biegli rzeczoznawcy majątkowi, których udział na podstawie art. 21 ustawy był obowiązkowy, co pozbawiło stronę możliwości zapoznania się z opiniami oraz uzyskania bezpośrednio od biegłych ewentualnych wyjaśnień, co kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa; organ wywłaszczeniowy nie powołał własnych biegłych rzeczoznawców majątkowych a jako dowód w sprawie wykorzystał opinie sporządzone przez biegłych powołanych przez wnioskodawcę wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności wskazując, że fakt nie brania udziału przez biegłych w rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa stwierdził, że w niniejszej sprawie stronami postępowania, zgodnie z ustaleniami Wojewody [...] powinni być wszyscy spadkobiercy R. K. - właścicielki nieruchomości, tj. M. K., F. K. i J. K. - co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] czerwca 1978 r. sygn. akt [...]; spadkobiercami po J. K. są: I. K. oraz A. K. - co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] maja 1991 r. sygn. akt [...]; spadkobiercą F. K. jest W. K. - co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] maja 1996 r. sygn. akt [...]. Z ustaleń organu wynika, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należy ocenić zaskarżone orzeczenie. Minister Budownictwa stwierdził, że z akt sprawy wynika, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono ze względu na budowę ulicy [...] w G. Zdaniem organu, zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem "organ nadzoru ocenia prawidłowość decyzji administracyjnej stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji, a nie dokonując aktualnie wykładni tych przepisów. Zgodnie z przepisami ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. i ich ówczesnej wykładni ocena całokształtu okoliczności mających istotne znaczenie dla ustalenia zasadności i celowości wywłaszczenia w szczególności sprowadzała się do ustalenia jej zasadności i celowości wywłaszczenia konkretnej nieruchomości z punktu widzenia potrzeb wnioskodawcy wywłaszczenia" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2003 r. sygn. akt I SA 3364/01 nie publ.). A zatem, zdaniem organu, przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia określona jako cele "użyteczności publicznej" została zachowana. Minister Budownictwa stwierdził, że na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie miał obowiązek wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, co też potwierdza znajdująca się w aktach oferta z dnia 5 lutego 1976 r. w sprawie zawarcia umowy kupna - sprzedaży nieruchomości wraz ze wskazaniem ceny i przedmiotu. Dyrekcja Rozbudowy Miast w G. pismem z dnia 18 marca 1976 r. wystąpiła do Urzędu Miejskiego w G. z wnioskiem o wywłaszczenie m. in. parceli nr [...] o pow. [...] m², dołączając wymagane dokumenty, tj. decyzję nr [...], odpis księgi wieczystej, opinie szacunkowe, oferty - a zatem, zdaniem organu, ustawowe wymogi uwłaszczenia zostały spełnione. Na podstawie art. 17 ust. 1 powyższej ustawy prawidłowo poinformowano o terminie rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, co potwierdza zawiadomienie z dnia 5 maja 1976 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, a także protokół z odbytej rozprawy. Minister Budownictwa stwierdził, że do dnia zakończenia postępowania nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po R. K., a tym samym nie byli znani właściciele, którym należało doręczyć pisma i zawiadomienie; jednakże w postępowaniu wywłaszczeniowym była stosowana procedura ogłaszania, jako zastępcza forma doręczeń, umożliwiająca udział osobom zainteresowanym. Minister Budownictwa, tak jak organ pierwszej instancji uznał, że wprawdzie naruszony został art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w kwestii dotyczącej udziału biegłego w rozprawie administracyjnej, co jednak nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Inicjatorem postępowania wywłaszczeniowego była Dyrekcja Rozbudowy Miast w G., która była jednostką organizacyjną organu administracji państwowej - Urzędu Miasta odpowiedzialną za inwestycje i jakkolwiek na jej zlecenie dokonano wyceny nieruchomości, to jednak należy uznać, iż niezasadne było przeprowadzenie kolejnej wyceny w ramach postępowania wywłaszczeniowego obciążającej ten sam podmiot - Urząd Miasta, który prowadził postępowanie. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, wprawdzie naruszono procedurę, jednakże naruszenie to nie mogło wpłynąć na wysokość, ani na prawa strony, bowiem jak wynika z akt sprawy, wysokość odszkodowania była znana stronom postępowania - pismo z dnia 5 lutego 1976 r. do R. K., które odebrała jej córka M. K., a ponadto strony miały możliwość zapoznania się z opiniami szacunkowymi przed terminem rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, o czym zostały pouczone w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 5 maja 1976 r. Minister Budownictwa stwierdził, że osoby zainteresowane jako ewentualni spadkobiercy R. K. brały udział w rozprawie, jednak z uwagi na brak postanowienia spadkowego po byłej właścicielce ich udział w sprawie nie mógł mieć wpływu na jej przebieg i wyniki. Opinie szacunkowe zostały sporządzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przez biegłych niezależnych od wnioskodawcy wywłaszczenia, co do których zarówno M. K., F. K. i J. K nie wnieśli żadnych zastrzeżeń. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły M. K., I. K. i W. K.; zarzucając rażące naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez rozstrzygnięcie prawy w sposób naruszający zasadę praworządności poprzez oczywiście błędną ocenę materiału dowodowego w sprawie, wbrew słusznemu interesowi strony, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. 2. W niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 18 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 279/07 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. uznając, że zapadłe w sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. 3. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy wystąpiła kwestia adresata wystąpienia dokonanego w trybie art. 6 ustawy, a także udziału stron w postępowaniu wywłaszczeniowym oraz adresatów decyzji wywłaszczeniowej. Poza sporem pozostaje, że właściciel nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej, a to R. K. zmarła w dniu [...] kwietnia 1975 r., a pismo zawierające wystąpienia podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie odebrała córka M. K. M. K. w dniu 20 maja 1976 r. powiadomiła organ o śmierci R. K., wskazując jednocześnie spadkobierców (J. K., F. K. i M. K. - dzieci R. K.). Z akt sprawy wynika, że osoby te powzięły informację o przeznaczeniu nieruchomości na cel publiczny, a następnie brały osobiście udział w postępowaniu wywłaszczeniowym, w tym 31 maja 1976 r. w rozprawie administracyjnej, natomiast swoje prawa do spadku udokumentowały postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] czerwca 1978 r. sygn[...], a więc orzeczeniem wydanym po podjęciu decyzji o wywłaszczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że stosownie do art. 924 Kodeksu cywilnego spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, a zgodnie z art. 925 kc spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku. Nabycie to nie jest uzależnione od orzeczenia sądu, a wejście w ogół praw i obowiązków zmarłego następuje z mocy prawa. Stąd też nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji dotyczące braku udziału spadkobierców R. K. w fazie wstępnej i w postępowaniu wywłaszczeniowym, skoro spadkobiercy ci – J. K., F. K. i M. K. - nabywając spadek z chwilą śmierci spadkodawcy, już jako współwłaściciele nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie w postępowaniu uczestniczyli, a nadto wymienieni zostali w rozdzielniku jako adresaci decyzji wywłaszczeniowej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stosownie do art. 22 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Sąd I instancji stwierdził, że jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, wymagający w powiązaniu ze stanem faktycznym pogłębionej analizy, czy decyzja wywłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów proceduralnych. W stanie faktycznym sprawy i przy argumentacji organów obu instancji stanowisko to nie jest trafne. Z art. 22 ustawy wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności przewidzianej przepisem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W niniejszej sprawie organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu 31 maja 1976 r. przy udziale współwłaścicieli nieruchomości. Natomiast sam przebieg rozprawy i uchybienia szczegółowo przedstawione przez organ odwoławczy tak w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, jak i nieobecności biegłych na rozprawie w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez spadkobierców (współwłaścicieli) kwoty odszkodowania wynikającej w opinii, nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Zatem, skoro rozprawa z udziałem spadkobierców odbyła się, to brak biegłych na rozprawie stanowił wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy, jednakże nie mógł być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto spadkobiercy będący współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowym i wymienieni zostali jako adresaci decyzji Prezydenta Miasta G. o wywłaszczeniu z dnia [...] czerwca 1976 r. 4. Stosownie do art. 190 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), niniejszy skład orzekający jest związany wykładnią prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2007 r. I FSK 1130/06 (LEX 384165), pojęcie "wykładni prawa" użyte w tym przepisie należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego. 5. Ponownie rozpoznając sprawę, będąc związanym wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Zaskarżoną decyzją Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] w G. z dnia [...] lutego 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1976 r. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] wpisanej w księdze wieczystej w G. nr [...] oznaczonej katastralnie parcela nr [...] o pow. [...] m² oraz przyznaniu odszkodowania nieustalonym spadkobiercom po zmarłej R. K. w kwocie [...] zł. Wywłaszczenie zostało dokonane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Z akt sprawy wynika, że spadkobiercy zmarłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości – R. K. – wiedzieli o przeznaczeniu nieruchomości na cel publiczny i brali osobiście udział w postępowaniu wywłaszczeniowym, w tym w rozprawie administracyjnej, która odbyła się dnia 31 maja 1976 r. Swoje prawa do spadku udokumentowali postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] czerwca 1978 r. sygn. akt [...], wydanym już po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Spadkobiercy właścicielki wywłaszczanej nieruchomości, nabywając spadek z chwilą śmierci spadkodawcy, już jako współwłaściciele nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie uczestniczyli w postępowaniu wywłaszczeniowym oraz wymienieni zostali w rozdzielniku jako adresaci decyzji wywłaszczeniowej. Z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu 31 maja 1976 r. przy udziale współwłaścicieli nieruchomości; nieobecność biegłych na rozprawie w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez spadkobierców (współwłaścicieli) kwoty odszkodowania wynikającej z opinii, nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa. 6. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.