I OSK 475/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2071/14 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2071/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Orzeczeniem dnia [...] grudnia 1960 r., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości o pow. 5992 m² z całej nieruchomości o pow. 32545 m² położonej w G. przy ul. A., wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w Gdyni – Tom [...], karta [...], oznaczonej jako część parceli nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 1961 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o przyznaniu odszkodowania za ww. nieruchomość w kwocie 21000 złotych, zaś decyzją z dnia [...] sierpnia 1962 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych po rozpatrzeniu odwołania J. S. zmieniła wysokość odszkodowania z kwoty 21000 zł na kwotę 35000 zł. Pismem z dnia 14 lutego 2012 r. M. P., A. S., J. K., B. J., J. L., T. S., S. S., H. S., K. S. i E. P. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1961 r. oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1962 r. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1962 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1961 r. W związku z wydaniem powyższej decyzji Prezydent Miasta G. skierował wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił w nim w szczególności naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie kwestii przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w przedmiocie odszkodowania i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przez stwierdzenie, iż brak protokołu z rozprawy przesądza o jej nieprzeprowadzeniu. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. Minister podniósł, iż ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 21 tej ustawy odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ, a opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Brak wymaganej przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. opinii szacunkowej oraz decyzji brak przeprowadzonej zgodnie z tymi przepisami rozprawy wywłaszczeniowo odszkodowawczej stanowi rażące naruszenie ww. art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, co znajduje uzasadnienie w utrwalonym orzecznictwie sądowym. Organ nadzorczy wskazał też, iż pozyskał akta archiwalne z Archiwum Państwowego w G., wśród których oprócz wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność F. D. i M. K. zostały wywłaszczone nieruchomości stanowiące własność J. T. i A. S. i również były wydane decyzje o odszkodowaniu. Zarówno w aktach jak i w spisach obejmujących postępowanie brak jest jakiegokolwiek śladu o przeprowadzonej rozprawie odszkodowawczej, brak jest również takiej informacji w decyzjach o odszkodowaniu. Ponadto skarżący nie przedstawił żadnego i dowodu na fakt przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej. Na powyższą decyzję Prezydent Miasta G. wniósł skargę, zarzucając w szczególności naruszenie art. 136 w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie kwestii przeprowadzenia bądź nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i poprzez obarczenie obowiązkiem gromadzenia dowodów strony postępowania i wskazanie w uzasadnieniu decyzji na fakt nieprzedłożenia przez skarżącego dowodów potwierdzających przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, podczas gdy to na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek dokładnego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów i uznanie, że brak w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych dokumentów potwierdzających przeprowadzenie rozprawy oznacza, że rozprawy tej nie przeprowadzono, mimo iż takiego uchybienia nie stwierdziła Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, zobowiązana do rozpatrzenia sprawy ponownie, w jej całokształcie; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r., mimo że zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do niebudzącego wątpliwości stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., a przedmiotem postępowania w tej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Podkreślił, że zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie, czy słusznie organ nadzoru przyjął, że skoro w zarówno w zachowanych aktach archiwalnych jak i w spisach obejmujących postępowanie nie ma jakiekolwiek śladu o rozprawie odszkodowawczej i brak jest takiej informacji również w decyzji o odszkodowaniu – to organ rażąco naruszył art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie bowiem z tym przepisem orzec o odszkodowaniu można było po spełnieniu następujących przesłanek: a) musiała odbyć się rozprawa administracyjna; b) na rozprawie tej musiały być przedstawione opinie biegłych; c) biegli musieli być powołani przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej; d) opinia biegłych musiała zawierać szczegółowe uzasadnienie. Przeprowadzenie rozprawy administracyjnej było obligatoryjne, a rozprawa taka była poza tym formą postępowania dowodowego zapewniającą wyjaśnienie okoliczności sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nadzorczy w sposób wszechstronny i wyczerpujący wyjaśnił kwestię nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej w postępowaniu odszkodowawczym. W zgromadzonych przez organy nadzoru aktach archiwalnych z Archiwum Państwowego w G. brak jest jakiejkolwiek wzmianki o protokole rozprawy lub informacji wskazującej na jej przeprowadzenie. Ponadto, analiza treści odwołania J. S. z dnia 20 listopada 1961 r. od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1961 r. prowadzi do wniosku, iż o wysokości ustalonego odszkodowania dowiedział się on dopiero z treści doręczonej decyzji. W aktach sprawy znajdują się pozyskane przez organ nadzoru akta archiwalne obejmujące, poza dokumentami zgromadzonymi w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym dotyczącym nieruchomości stanowiącej własność F. D. i M. K., dokumenty zgromadzone w innych postępowaniach wywłaszczeniowych, w tym w sprawach nieruchomości stanowiących własność J. T. i A. S., gdzie również zostały wydane decyzje o ustaleniu odszkodowania. Oznacza to, iż organy nadzoru przeanalizowały również akta innych postępowań wywłaszczeniowych. Również w tych aktach brak jest jakichkolwiek informacji pozwalających ustalić, iż przeprowadzone zostały rozprawy, które były niezbędnym i integralnym elementem procesu wywłaszczeniowego w myśl przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W treści znajdującego się w aktach odwołania z dnia 6 listopada 1961 r. spadkobierców po J. T., spadkobiercy ci wskazali wprost, iż przewidziana w art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. "rozprawa nie odbyła się". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydenta Miasta G. zaskarżając powyższy wyrok w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydania wyroku na podstawie odwołania spadkobierców J. T., które wprawdzie znalazło się w aktach zgromadzonych przez Ministra, jednakże wyłącznie dlatego, że postępowania wywłaszczeniowe w stosunku do kilku nieruchomości, w tym nieruchomości stanowiącej własność spadkobierców J. T., prowadzone było pod jedną sygnaturą, oraz poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę bez uwzględnienia treści decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] sierpnia 1962 r., w której nie stwierdzono nieprawidłowości w postępowaniu przed organem I instancji, w szczególności nie stwierdzono uchybienia w postaci nieprzeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, mimo dokonania przez organ nadzoru oceny treści decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia w sposób dowolny z naruszeniem zasad swobodnej oceny dowodów; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, mimo niezbadania przez organ nadzoru przebiegu postępowania odwoławczego od decyzji odszkodowawczej z dnia [...] października 1961 r. w szczególności niepozyskania akt postępowania odwoławczego i niewyjaśnienie, czy w związku z podwyższeniem kwoty odszkodowania przed organem odwoławczym nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Kwestią zasadniczą od której zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy jest to, czy w postępowaniu odszkodowawczym, stosownie do treści art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przeprowadzono rozprawę. Bowiem brak takiej rozprawy, jest uznawany za rażące naruszenie tego przepisu, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji odszkodowawczych, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Taki skutek jest przyjmowany w utrwalonym już w tym zakresie orzecznictwie sądowoadministracynym i nie jest kwestionowany przez skarżącego kasacyjnie. Organ nadzorczy uznał, że takiej rozprawy w postępowaniu odszkodowawczym nie przeprowadzono, co zaaprobował Sąd pierwszej instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do podważenia tego stanowiska. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Ministra i Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Nie ulega wątpliwości, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w tym akt postępowania odszkodowawczego nie wynika, nawet pośrednio, aby organy prowadzące postępowanie odszkodowawcze przeprowadziły rozprawę. Potwierdza to także, treść odwołania od decyzji odszkodowawczej, z którego wynika, że odwołujący o wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłego, dowiedział się dopiero z decyzji organu pierwszej instancji. Tę nieprawidłowość, co do braku rozprawy, potwierdza przebieg postępowań dotyczących odszkodowań za grunty sąsiednie prowadzone pod wspólną sygnaturą. W jednym z tych, co prawda innych postępowań, wprost w odwołaniu zarzucono nieprzeprowadzenie obowiązkowej rozprawy. Należy tu podkreślić, że Minister i Sąd pierwszej instancji ustalenie co do braku rozprawy, oparł zasadniczo na dokumentacji postępowania odszkodowawczego dotyczącego niniejszej sprawy. Natomiast okoliczność nieprzeprowadzania takiej rozprawy w toczących się równolegle innych postępowaniach, była jedynie potwierdzającą wniosek wysnuty w oparciu o akta archiwalne dotyczące niniejszej sprawy. Możliwość powołania się na takie okoliczności wynika wprost z art. 75 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Należy tu dodać, że dokumentacja dotycząca innych spraw odszkodowawczych została dołączona do akt postępowania nadzorczego, zatem mogła być przedmiotem oceny przez organ nadzorczy a następnie przez Sąd. Dlatego nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., że Sąd nie orzekał na podstawie akt sprawy. Kwestia z jakiego powodu z jakiego dokumenty z innych spraw znalazły się w aktach niniejszej sprawy oraz, że oparto się na dokumencie prywatnym (odwołaniu), w świetle art. 75 § 1 k.p.a. nie ma znaczenia. Zgodzić należy się z uczestnikami, że fakt uwzględnienia przez organ i Sąd okoliczności braku rozprawy w innej sprawie dotyczącej innej nieruchomości, ale objętej tym samym wnioskiem wywłaszczeniowym świadczy o wszechstronnym rozważaniu materiału dowodowego. Jak bowiem wyżej wskazano, fakt ten wywiedziono z całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd ocenił tą okoliczność w świetle innych dowodów, kierując się w tym zakresie logicznym rozumowaniem i rozeznaniem przebiegu tego rodzaju spraw. Odnosząc się natomiast do twierdzenia, że gdyby nie odbyła się rozprawa przed organem pierwszej instancji, to komisja Odwoławcza zwróciłaby na to uwagę, co nie miało miejsca, stwierdzić przyjdzie, że doświadczenie uczy, iż okoliczność dwuinstancyjności postępowania nie jest, nawet obecnie, sama w sobie gwarantem zachowania przepisów postępowania administracyjnego. Świadczy o tym praktyka orzecznicza sądów administracyjnych, gdzie uchylane są decyzje organów administracji obu instancji. Tym bardziej należy być ostrożnym w ocenie realności kontroli naruszeń, zwłaszcza w sytuacji, gdy brak było kontroli sądowej orzeczeń organów administracji. Zatem formułowanie tak kategorycznie wniosków przez skarżącego nie jest uzasadnione. Sąd pierwszej instancji wyraźnie przytoczył okoliczności na których oparł swoje stanowisko, których okoliczność dwuinstancyjności postępowania odszkodowawczego nie może podważyć. Nietrafny jest także zarzut niezbadania przez organ nadzoru przebiegu postępowania odwoławczego (odszkodowawczego) i treści decyzji Komisji Odwoławczej, w szczególności niepozyskania akt postępowania odwoławczego. Skarżący kasacyjnie nie zauważa, że organ nadzoru uzyskał całość dostępnych akt postępowania, co wynika z treści oraz faktu, że pismem z dnia 16 maja 2012 r. organ nadzoru zwrócił się do Archiwum Państwowego o nadesłanie archiwalnych akt postępowania dotyczących przedmiotowych decyzji, tj. obu wskazanych wprost w piśmie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] grudnia 1960 r. oraz decyzji Komisji Odwoławczej do spraw wywłaszczenia z dnia [...] sierpnia 1962 r. W odpowiedzi organ nadzoru otrzymał całość posiadanych przez Archiwum akt postępowania. Przesłany materiał dowodowy nie wskazuje na niekompletność akt a jedynie jak to przyjął Sąd na braki wynikające z niezachowania wymogów proceduralnych postępowania odszkodowawczego. Prezydent G. nie wskazuje na jakiekolwiek okoliczności, które usprawiedliwiałyby podniesiony zarzut. Słusznie podnosi skarżący kasacyjnie Prezydent G., że co do zasady to organ nadzoru zobowiązany jest do zgromadzenia całego materiału dowodowego. Jednak skarżący zarzucając naruszenie w tym zakresie, powinien wskazać, jakiego materiału dowodowego organ miał poszukiwać i gdzie, tego Prezydent G. nie wskazuje. W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nadzoru wyczerpująco zebrał wymagany w sprawie materiał dowodowy i prawidłowo go ocenił stosownie do przysługującego mu prawa swobodnej oceny tego materiału oraz doszedł do trafnego wniosku, że w kontrolowanym postępowaniu odszkodowawczym nie przeprowadzono rozprawy. Tym samym niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dlatego należy też uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i oddalił skargę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną. Wniosek uczestników o zasądzenie kosztów postępowania oddalono z uwagi na to, że stosownie do treści art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy art. 200 – 210 p.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami nie przewidują możliwości, zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika niebędącego skarżącym lub skarżącym kasacyjnie.