II GSK 821/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 1132/16 w sprawie ze skargi M. G. na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie przyznania dotacji celowej ze środków budżetu miasta postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 1132/16 odrzucił skargę M. G. na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie przyznania dotacji celowej ze środków budżetu Miasta Krakowa w celu wykonywania zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: M. G. złożyła do Prezydenta Miasta Krakowa wniosek o udzielenie dotacji celowej z budżety miasta na realizację zmiany systemu ogrzewania na proekologiczne. W budynku przy ul. [...] przeprowadzono wizję lokalną, która wykazała istnienie nowego gazowego systemu ogrzewania. Wobec takich ustaleń wniosek skarżącej został oceniony negatywnie. W rozstrzygnięciu umieszczono pouczenie, z którego wynika, że nie jest ono decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i nie przysługuje od niego odwołanie. Skarżąca, po uprzednim wezwaniu Prezydenta Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2016 r. Prezydent Miasta Krakowa w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Krakowa nie jest aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania dotacji celowej ze środków budżetu Miasta Krakowa w celu wykonania zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska, obejmującego zmianę systemu ogrzewania na proekologiczny, które zostało dokonane ze środków własnych wnioskującego, czyli de facto refundacja poniesionych kosztów - nie może być bowiem zakwalifikowane, jako indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej, nie przybiera też formy decyzji administracyjnej (pozytywnej lub negatywnej), ani postanowienia. Nie można go również zaliczyć do żadnej kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4-9 p.p.s.a. Ponadto żadna z ustaw szczególnych nie przewiduje kontroli tego rodzaju ewentualnych rozstrzygnięć przez sądy administracyjne (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Sąd wskazał, że do rozpoznawania takich spraw powołane są sądy powszechne (art. 2 § 1 w zw. z art. 1 Ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego, (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1822 ze zm., dalej jako: k.p.c.). a według art. 199¹ k.p.c., sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. M. G. zaskarżyła opisane postanowienie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego: - art. 403 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2016, poz. 672) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji celowej ze środków budżetu Miasta Krakowa w celu wykonania zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem z zakresu działalności administracji publicznej podlegającym kontroli sądów administracyjnych, a skarżąca winna dochodzić swoich roszczeń o udzielenie dotacji na drodze cywilnoprawnej; II. przepisów postępowania: - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie dotacji celowej nie mieści się w katalogu aktów lub czynności o których mowa art. 3 § 2 p.p.s.a., przez co kontrola tego rozstrzygnięcia nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a skarga na nie podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. G. było rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] czerwca 2016 r., którym odmówiono skarżącej przyznania dotacji celowej ze środków budżetu Miasta Krakowa w celu wykonania zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska obejmującego zmianę systemu ogrzewania na proekologiczne. Wobec zaskarżonego rozstrzygnięcia skarżąca sformułowała konkretne zarzuty, w tym zakwestionowała ustalenia wizji lokalnej przeprowadzonej w budynku przy ul. [...], a które legły u podstaw odmowy przyznania dotacji. Sąd pierwszej instancji uznał, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] czerwca 2016 r., chociaż formalnie stanowi odmowę przyznania dotacji, to de facto odnosi się do żądania refundacji kosztów poniesionych przez skarżącą na zmianę systemu ogrzewania. Rozważania Sądu odnośnie do właściwości sądów administracyjnych czynione były na tle tak określonego przedmiotu rozstrzygnięcia i doprowadziły do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest aktem o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a., a sprawa powinna być rozpoznana przez sąd powszechny, w postępowaniu cywilnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe i zostało sformułowane bez dostatecznego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuzasadniony przyjął, że zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy innej materii, niż wynika to z jego treści. W rozstrzygnięciu z [...] czerwca 2016 r. wyraźnie wskazano, że dotyczy ono "wniosku o udzielenie dotacji celowej z budżetu Miasta Krakowa na realizację zmiany systemu ogrzewania na proekologiczne", oraz że tak określony wniosek został rozpatrzony negatywnie. Powodem odmowy przyznania dotacji było ustalenie, że zmiana systemu ogrzewania na proekologiczne została już wykonana, ale w żadnym wypadku nie można z tego wywodzić, że przedmiotem rozstrzygnięcia była refundacja kosztów poniesionych przez skarżącą. Konsekwencją niewłaściwego określenie przez Sąd przedmiotu rozstrzygnięcia, było ustalenie, że nie jest to indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej, podlegająca kognicji sądów administracyjnych i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. WSA nie rozważył natomiast czy rozstrzygnięcie o odmowie przyznania dotacji celowej jest aktem załatwiającym indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, podlegającym kontroli sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji powinien przede wszystkim rozważyć jaki charakter ma akt nazwany "rozstrzygnięciem", uwzględniając przy tym dotychczasowe ustalenia w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane na tle spraw o zbliżonym stanie prawnym, na które między innymi powołuje się skarżąca w skardze kasacyjnej. Chodzi tu przypadki, gdy przyznanie pomocy finansowej ( z różnych źródeł) następuje na podstawie umowy, zaś forma odmowy udzielenia pomocy nie została przez ustawodawcę określona. Jest przy tym oczywiste, że informacja zawarta w rozstrzygnięciu, że nie jest ono decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie przysługuje od niego odwołanie nie ma żadnego znaczenia dla oceny rzeczywistego charakteru tego rozstrzygnięcia. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, mając na uwadze, że art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie (por uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).