III SA/Gd 897/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Asystent Sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. R. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 11 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie powołania Miejskiej Komisji do spraw referendum gminnego postanawia: odrzucić skargę. W dniu 11 kwietnia 2016 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie powołania Miejskiej Komisji do spraw referendum gminnego. Pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. M. R. (dalej jako: "skarżący", "inicjator"), w trybie art. 52 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 13 maja 2016 r. Rada Miejska, w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wydała uchwałę Nr [...], którą odmówiła uwzględnienia żądania strony zawartego w przedmiotowym wezwaniu. M. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na w/w uchwałę Rady Miejskiej z dnia 11 kwietnia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie powołania Miejskiej Komisji do spraw referendum gminnego. Skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący zaskarżył uchwalę w zakresie § 2 mówiącego, że "Pierwsze posiedzenie komisji, o której mowa w § 1 zwołuje się na dzień 13 kwietnia 2016 roku o godzinie 16.00 w Sali Urzędu Stanu Cywilnego w P., Urzędu Miasta i Gminy oraz § 4 mówiącego że "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w BIP Urzędu Miasta i Gminy P.." W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że Rada Miejska wkroczyła w wyłączną kompetencję Burmistrza Miasta i Gminy do zwołania pierwszego posiedzenia Miejskiej Komisji, a ogólniej - kierowania bieżącymi sprawami Gminy oraz nie zachowała przyzwoitego odstępu czasowego między zwołaniem komisji i jej posiedzeniem. Pismem z dnia 5 października 2016 r. (data wpływu do Sądu) skarżący cofnął skargę w części obejmującej inny zakres badania niż kontrola - § 2 w/w uchwały z dnia 11 kwietnia 2016 r., Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić, gdyż dotyczy ona aktu (uchwały) nieobjętego zakresem właściwości sądów administracyjnych. Kontrola legalności sprawowana jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Zakres kognicji sądu administracyjnego wyznaczają przepisy art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. § 3 Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przepis art. 4 ustawy - Prawo przed sądami administracyjnymi odnosi się natomiast do sporów o właściwość oraz sporów kompetencyjnych. W przedmiotowej sprawie Komisarz Wyborczy w dniu 31 marca 2016 r. wydał postanowienie Nr [...] o przeprowadzeniu referendum gminnego w sprawie likwidacji Straży Miejskiej w P. wyznaczonego na dzień 15 maja 2016 r. (okoliczność poza sporem). Rada Miejska zgodnie z art. 49 ust 1, ust. 2 pkt 2 i art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 400) miała obowiązek powołania terytorialnej komisji. W związku z powyższym została podjęta uchwała w dniu 11 kwietnia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie powołania Miejskiej Komisji do spraw referendum gminnego. W § 2 tej uchwały określono, że pierwsze posiedzenie komisji, zwołuje się na dzień 13 kwietnia 2016 roku o godzinie 16.00 w Sali Urzędu Stanu Cywilnego w P., Urzędu Miasta i Gminy. Kwestie dotyczące zasad i trybu przeprowadzania referendum lokalnego uregulowane zostały w ustawie z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 400). Ustawa o referendum lokalnym, jak wynika z art. 1 ust. 1 tej ustawy, określa przede wszystkim zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego (dotyczy innymi słowy procedury referendalnej). Art. 1 ust. 2 tej ustawy stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do referendum lokalnego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. 112, z późn. zm.). Zgodnie z art. 18 ustawy o referendum lokalnym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców, nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazanie wniosku właściwemu organowi określonemu w art. 12 ust.1 ustawy, tj. przewodniczącemu zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku gminy - odpowiednio: wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta. Z przepisu tego wynika zatem, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek, w określonym terminie podjąć albo : - uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, która będąc konsekwencją wniosku mieszkańców podlegałaby opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, o czym stanowi art. 19 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, albo - uchwałę odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, na którą przysługuje inicjatorowi referendum skarga do sądu administracyjnego (art. 20 ust. 1 w/w ustawy). W przypadku podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum lub niedotrzymania przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia (art. 20 ust.1 in fine). Także w przepisie art. 26 ustawy o referendum lokalnym, wskazano, że na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum, o którym mowa w art. 22, a także w przypadku niedotrzymania przez komisarza terminu określonego w art. 24, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Natomiast w art. 66 w/w ustawy stanowi, że w terminie 7 dni od dnia podania wyników referendum do publicznej wiadomości każdy uprawniony do wzięcia w nim udziału mieszkaniec danej miejscowości jednostki samorządu terytorialnego może wnieść protest, jeśli dopuszczono się naruszenia przepisów ustawy, a naruszenie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik referendum. Protest stosownie do art. 66 ust. 2 w zw. z art. 59 Kodeksu wyborczego wnosi się na piśmie do właściwego sądu okręgowego, który rozpoznaje protest w postępowaniu nieprocesowym. Zatem analiza przepisów ustawy o referendum lokalnym wskazuje, że ustawodawca przewidział tylko w określonych w niej sytuacjach - uprawnienie - do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w tym między innymi na uchwałę o odrzuceniu wniosku o przeprowadzeniu referendum. Można tu zauważyć, że z takiej możliwości skarżący skorzystał wnosząc do tut. Sądu skargę na uchwałę Rady Miejskiej, Nr [...] z dnia 4 września 2015 r. w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie prowadzonej pod sygn. akt III SA/Gd 721/15 (okoliczność znana Sądowi z urzędu). Tym samym ustawa o referendum lokalnym jednoznacznie określa sytuacje, w których istnieje możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie przewiduje ona możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego innych uchwał podejmowanych w związku z postępowaniem w sprawie referendum, w tym uchwał powołujących komisje do spraw referendum (tzw. komisje terytorialne i komisje obwodowe). Przenosząc dokonane rozważania na realia niniejszej sprawy wskazać należy, że z treści ww. przepisów ustawy o referendum lokalnym wynika, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być uchwała odrzucająca wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum, jak też niedotrzymanie przez organ stanowiący terminu określonego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym lub postanowienie komisarza wyborczego. Zaś właściwym w sprawie rozpoznania protestu od wyników referendum jest sąd powszechny - sąd okręgowy, o czym ustawodawca przesądził we wskazanych powyżej regulacjach prawnych. W takim stanie rzeczy, skoro nie została podjęta uchwała, która mogła być w świetle ustawy o referendum lokalnym przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, wniesioną skargę należało ocenić jako niedopuszczalną. W związku z powyższym należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej z dnia 11 kwietnia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie powołania Miejskiej Komisji do spraw referendum gminnego nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 p.p.s.a. Sądowi wiadome jest również z urzędu, że skarżący wniósł także skargę na uchwałę Rady Miejskiej, Nr [...] z dnia 13 maja 2016 r. w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, która została prawomocnie odrzucona przez tut. Sąd w sprawie sygn. akt III SA/Gd 708/16. Na zakończenie rozważań trzeba zauważyć, że przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego w niniejszej sprawie był tylko § 2 przedmiotowej uchwały (dotyczący terminu, godziny i miejsca zwołania pierwszego posiedzenia komisji do spraw referendum), któremu trudno przypisać cechy aktu mieszczącego się w zakresie podlegającym kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji postanowienia.