II OSK 855/17

Dnia 20 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Renata Detka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1130/16 w sprawie ze skargi B. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [..] znak: [..] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od B. R. na rzecz A. S. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1130/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. R. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w NS z dnia [..] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, a nadto zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydent Miasta Nowego Sącza postanowieniem z [..], na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., na wniosek A. S. wyjaśnił, że zapis części II pkt 1 lit.g tiret pierwszy załącznika nr 1 do decyzji własnej nr [..] z [..] w brzmieniu "stanowiska myjni należy zabudować pełnymi, murowanymi przegrodami od strony granic z działkami [..], [..], [..], [..] w obrębie [..] w NS, i zadaszyć" należy rozumieć w ten sposób, że stanowiska myjni winny być zabudowane pełnymi murowanymi przegrodami od strony granic z działkami [..], [..], [..], [..] w obrębie [..] w NS, przy czym odległość tych murów od stanowisk myjni nie została określona. Jednocześnie ww. zapis decyzji nakłada obowiązek zadaszenia stanowisk myjni i nie określa czy ma ono być styczne z murowanymi przegrodami, czy też nie. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z [..], ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa bezdotykowej myjni samochodowej wraz z budynkiem magazynowym i infrastrukturą techniczną na terenie położonym w NS przy ul. M. oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [..], [..] w obrębie [..]". We wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści ww. decyzji A. S. podniosła, że pkt II lit. g tiret 1 załącznika nr 1 do tej decyzji może być rozumiany w dwojaki sposób, tj. wyrażający wymóg oddzielenia murowanymi przegrodami stanowisk myjni od działek ewidencyjnych nr [..], [..], [..], [..] oraz wymóg zadaszenia wszystkich stanowisk myjni, nie determinujący jednakże lokalizacji murów oraz konieczności ich zadaszenia albo wymóg zadaszenia nie tylko stanowisk myjni, ale również przegród odgradzających od strony tych działek. Odwołując się do treści art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) organ wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na odpowiedniej mapie, a nie określać w sposób szczegółowy usytuowania planowanego obiektu w terenie. Brak jest również podstaw do określenia w decyzji o warunkach zabudowy precyzyjnej lokalizacji poszczególnych elementów obiektu budowlanego. Usytuowanie, obrys i układ projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Brak jest więc podstaw prawnych do precyzyjnego ustalenia lokalizacji stanowisk myjni oraz jej przegród i zadaszenia na terenie inwestycji. Na postanowienie organu I instancji zażalenia złożyły B. Z. i B. R. podnosząc, że wyjaśnienie jest "nieporozumieniem" i nie można zgodzić się z interpretacją zaskarżonego postanowienia, z którego wynika, że przegroda może być oddalona od obiektu budowlanego. W ocenie żalących się, ze względu na uciążliwość procesu mycia pojazdów dla otoczenia myjnia powinna być obiektem całkowicie zamkniętym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w NS (SKO) postanowieniem z [..], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 113 § 2 k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że projektowana myjnia nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), bowiem jej kubatura nie jest w całości wydzielona z przestrzeni przegrodami. Wg koncepcji przedstawionej przez inwestora - planowany jest obiekt zadaszony, o trzech przegrodach (dwóch bocznych i tylnej), z otwartą elewacją frontową. Nietrafne są w takiej sytuacji wywody w kwestii planowanego "budynku" na działkach nr [..] i [..], co znajduje potwierdzenie w treści decyzji i jej załącznika nr 1, gdzie organ nie użył ani razu pojęcia "budynku" w odniesieniu do planowanej myjni. W kwestii budowy ogrodzeń i ew. realizacji "przegrody" w granicy nieruchomości, Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa usytuowania obiektów w granicach działki, natomiast nakazuje zachowanie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz innych przepisów odrębnych. Zawiera też stosowne warunki mające na celu ochronę praw osób trzecich. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie SKO wniosła B. R., zarzucając naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. polegające na błędnym zastosowaniu poprzez interpretację wydanej decyzji w sposób odmienny niż wynikało to z jej pierwotnego brzmienia oraz nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w zażaleniu. Jej zdaniem, myjnia bezdotykowa mogła być zrealizowana wyłącznie jako budynek. Organ określający warunki zabudowy zna ustawowe definicje pojęcia budynku i budowli i wie dla jakiego obiektu określa warunki zabudowy. W niniejszym przypadku jednoznacznie wskazał, że inwestor może, na terenie dla którego określa warunki zabudowy, zrealizować budynek myjni i budynek gospodarczy, a nie budowlę w postaci wiaty i budynek gospodarczy. Zapis zawarty w części II pkt l lit.g tiret pierwszy nie wymaga interpretacji, gdyż nie budzi żadnych wątpliwości. W zaskarżonym postanowieniu organ stwierdził, że przedmiotowy zapis należy rozumieć inaczej niż on faktycznie brzmi. Z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego nie jest możliwe, aby ściany budynku nie były związane z jego konstrukcją, bo wtedy to nie jest budynek. Skarżąca wskazała, że jeśli organ dopuszczałby budowę murów ochronnych na działkach dla których ustalano warunki zabudowy, to wskazałby ich podstawowy parametr jakim jest wysokość oraz zawarł informację o możliwości realizacji ich w granicy nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w NS wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył treść art. 113 § 2 k.p.a. i podkreślił, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Celem postanowienia wydanego z trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest bowiem wyjaśnienie przez organ rozstrzygnięcia sprawy, a nie korygowanie rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 113 § 2 k.p.a. Wniosek A. S. z [..] o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy z [..] zmierzał w istocie do skorygowania rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie wątpliwości dokonane przez organ I instancji i utrzymane w mocy przez SKO w części powtarza ustalenia tak jak one zostały sformułowane w brzmieniu decyzji nr [..] r. o ustaleniu warunków zabudowy z [..] ("stanowiska myjni winny być zabudowane pełnymi murowanymi przegrodami od strony granic z działkami [..], [..], [..] w obrębie działki [..]"), natomiast w części stanowi o konkretnych rozwiązaniach dotyczących lokalizacji myjni wyjaśniając, że: "odległość tych murów od stanowisk myjni nie została określona. Jednocześnie ww. zapis nakłada obowiązek zadaszenia stanowisk myjni i nie określa czy ono ma być styczne z murowanymi przegrodami". Oznacza to, że w części wyjaśnienie organu zawarte w pierwszym zdaniu ab initio nie wnosi niczego nowego, powtarzając wymóg nałożony w decyzji nr [..], dotyczący zabudowania stanowisk myjni pełnymi przegrodami murowanymi od strony ww. działek i wykonania zadaszenia, a w części organ wskazuje na rozwiązania, które nie tylko nie są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, ale które także z tych ustaleń nie wynikają. Należy bowiem mieć na uwadze, że przedmiot ustaleń dokonywanych w decyzji o warunkach zabudowy jest ściśle określony przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 i 7 ) i dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, regulowanego przepisami prawa budowlanego formułowane są konkretne rozwiązania. W konsekwencji kwestie dotyczące odległości przegród murowanych od stanowisk myjni czy zadaszenia myjni stycznego lub nie w stosunku do murowanych przegród będą rozstrzygane w kolejnym etapie inwestycyjnym. Dopiero w ramach projektu budowlanego realizowanego dla zamierzenia inwestycyjnego, dla którego zostały ustalone warunki zabudowy tj. budowy bezdotykowej myjni samochodowej wraz z budynkiem magazynowym i infrastrukturą techniczną na działkach nr [..], [..] obr. [..] w NS, należy skonkretyzować lokalizację myjni i wraz z budynkiem magazynowym, uwzględniając w zakresie lokalizacji "linie rozgraniczające teren inwestycji" oraz "linię obowiązującej zabudowy" ustalone w załączniku nr 2 do decyzji nr [..] r. W ocenie Sądu, wyjaśnienie dokonane przez organ odnoszące się do lokalizacji przegród i zadaszenia, zgodnie z którym "lokalizacja przegród" nie została określona, a "zadaszenie może być styczne lub nie z murowanymi przegrodami" budzi dodatkowe wątpliwości ponieważ jest w istocie nieuprawnioną modyfikacją warunku ustalonego w decyzji nr [..]., wykraczającą poza jego znaczenie. Odnosząc się do definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, Sąd ocenił jednocześnie jako chybiony zarzut skargi, w którym strona podnosi, że przedmiotowa myjnia bezdotykowa stanowi budynek. Jak wynika z opisu i nazwy przedsięwzięcia, myjnia nie stanowi budynku (nie ma fundamentów i nie jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych), lecz wiatę, ze stanowiskami obudowanymi przegrodami murowanymi od strony wskazanych działek, natomiast jest otwarta od strony działki drogowej. Całe przedsięwzięcie obejmuje natomiast także budowę budynku magazynowego. Konkludując Sąd uznał, że oryginalne brzmienie wyjaśnianego warunku załącznika nr 1 w części II pkt 1 lit. g tiret pierwszy nie budzi wątpliwości i w związku z tym nie wymaga wyjaśnienia, a dokonane wyjaśnienie należy ocenić jako dodatkowo komplikujące ustalenia ww. warunku. Jako podstawę uchylenia obu postanowień Sąd Wojewódzki wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a co do kosztów orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej A. S. wniosła o uchylenie wyroku z 14 grudnia 2016 r. w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi B. R., względnie uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do merytorycznego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie: I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszeniu przez WSA w Krakowie przepisu prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie art. 113 § 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że: 1. brzmienie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga wyjaśnienia; 2. treść wyjaśnienia dokonanego przez Sąd I instancji i zaakceptowanego przez organ II instancji stanowi nieuprawnioną modyfikację treści decyzji o warunkach zabudowy, względnie, działając z ostrożności procesowej, tj. na wypadek przyjęcia, że art. 113 § 2 k.p.a. nie jest przepisem o charakterze mieszanym "materialno-proceduralnym", a jedynie czysto proceduralnym: II. wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przez WSA w Krakowie przepisów postępowania w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy, polegający na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 2 k.p.a. – polegającym na uwzględnieniu skargi pomimo istnienia podstaw do jej oddalenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. R. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podkreśliła, że postanowienie organu I instancji z [..] zostało podjęte po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w przedmiocie której toczy się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, a która to decyzja została wydana dla inwestycji obejmującej budowę niezabudowanych stanowisk myjni oraz niezależnych murów znajdujących się w granicy z działkami nr [..], [..], [..] i [..] oraz w odległości kilkunastu metrów od stanowisk myjni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, zasadnie bowiem zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie prawa materialnego tj. art. 113 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Po pierwsze, nie ma racji Sąd pierwszej instancji przyjmując, że zapis zawarty w pkt II ppkt 1 lit.g tiret pierwszy załącznika nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza o warunkach zabudowy z [..], nie budzi wątpliwości, a co za tym idzie nie wymagał wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. O różnym rozumieniu tego ustalenia decyzji świadczy już tylko fakt przeciwstawnych stanowisk prezentowanych przez strony niniejszego postępowania. Poza tym, to ten właśnie zapis decyzji o warunkach zabudowy przesądza o trafności poglądu, zaprezentowanego zresztą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że objęta decyzją myjnia samochodowa nie stanowi budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zgodnie z tym przepisem budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach), gdyż nakaz zabudowania stanowisk myjni pełnymi, murowanymi przegrodami dotyczy tylko jednej strony (tj. od strony granic z działkami nr [..], [..], [..] i [..]), a więc niewątpliwie jest to obiekt otwarty. Skoro tak, ustalenie zawarte w pkt II ppkt 1 lit.g tiret pierwszy załącznika nr 1 do decyzji z 10 sierpnia 2015 r. mogło budzić wątpliwości interpretacyjne co do tego, jak należy rozumieć określony w tej decyzji warunek "zabudowania" stanowisk myjni i zadaszenia. Po drugie, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że postanowienie wyjaśniające treść omawianego zapisu decyzji o warunkach zabudowy doprowadziło do jej nieuprawnionego uzupełnienia i modyfikacji, naruszając art. 113 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie kontrolowanego przez Sąd postanowienia nie zmieniło bowiem w żaden sposób ustaleń wynikających z decyzji z [..] Wynika z niej jedynie tyle, że szczegółowe rozwiązania konstrukcyjne dotyczące odległości murowanych przegród od stanowisk myjni, a także styczności tych przegród z zadaszeniem stanowisk, zostaną ustalone na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokonane przez organy wyjaśnienie treści decyzji pozostaje w zgodzie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa zatem szczegółowych rozwiązań projektowych i konstrukcyjnych obiektu, ani też nie ustala miejsca jego usytuowania na danym terenie, w tym odległości od granic z sąsiednimi nieruchomościami. Tego rodzaju ustalenia, jak powiedziano już wyżej, czynią organy administracji architektoniczno-budowlanej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, rozstrzygając w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego też zapisów zawartych w załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy z [..] dotyczących zabudowania stanowisk myjni murowanymi przegrodami i zadaszenia, nie można było rozumieć w inny sposób, niż wyjaśniły to organy w kontrolowanych przez Sąd Wojewódzki postanowieniach. Stwierdzenie organu, że w decyzji o warunkach zabudowy odległość murów od stanowisk myjni nie została określona oraz, że decyzja z [..] nie określa, czy zadaszenie ma być styczne z murowanymi przegrodami, nie oznacza przy tym, iż przegrody te mają być zlokalizowane w granicy z działkami nr [..], [..], [..] i [..], jak zdaje się to rozumieć skarżąca przed Sądem pierwszej instancji B. R., gdyż o konkretnych rozwiązaniach w tym zakresie i ich zgodności z przepisami rozstrzyga organ wydający pozwolenie na budowę. Bez wpływu na wynik sprawy pozostawały okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę kasacyjną, dotyczące toczącego się postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej A. S. pozwolenia na budowę myjni, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy z [..] Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie były bowiem postanowienia podjęte na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., a wydane później decyzje nie mogą być poddane ocenie prawnej w tym postępowaniu. Ponieważ skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę oddalając ją na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na fakt, że trafne okazały się zarzuty sformułowane pkt I petitum skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., bezprzedmiotową stała się ocena zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 (pkt II petitum), które podniesione zostały jedynie na wypadek przyjęcia, że art. 113 § 2 k.p.a. jest przepisem prawa procesowego. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.