II OSK 1251/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: NSA Włodzimierz Ryms del. NSA Andrzej Irla po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. Y. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3453/15 w sprawie ze skargi O. Y. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za obywatela polskiego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 12 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. Y. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy uznania za obywatela polskiego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. O. Y. w dniu 14 sierpnia 2014 r. złożyła do Wojewody [...] wniosek o uznanie za obywatela polskiego w trybie art. 30 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r., poz. 161 ze zm.). W toku postępowania wyjaśniającego Wojewoda powziął od Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] informację, że wobec wnioskodawczyni prowadzone jest postępowanie karne dotyczące czynu z art. 204 § 2 Kodeksu karnego i w którym przeciwko niej skierowano akt oskarżenia. Z pisma Sądu Rejonowego w [...] z 25 listopada 2014 r. wynika, że postępowanie toczy się pod sygn. akt[...] . Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda [...] odmówił, na podstawie art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim, uznania O. Y. za obywatela polskiego. Wnioskodawczyni wniosła odwołanie od powyższej decyzji, po którego rozpoznaniu Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] września 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że ustawa z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim posługuje się pojęciem "zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego" w art. 31 pkt 2 tej ustawy, które nie musi oznaczać naruszenia wskazanych wartości. Dla stwierdzenia zagrożenia nie jest wymagane, aby cudzoziemiec został skazany prawomocnym wyrokiem albo wielokrotnie naruszał bezpieczeństwo lub porządek publiczny w Polsce. W sprawie należy mieć na względzie nieodwracalność nabycia polskiego obywatelstwa i konstytucyjną ochronę statusu obywatelstwa polskiego (art. 34 ust. 2 Konstytucji). Organ wskazał, że zarzucane skarżącej przestępstwo polegające na czerpaniu korzyści majątkowej z uprawianej prostytucji przez inną osobę stanowi poważny zarzut przemawiający przeciwko uznaniu skarżącej za polskiego obywatela ze względu na zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie nie wykluczył możliwości ubiegania się przez cudzoziemkę o polskie obywatelstwo w przyszłości - w oparciu o różne podstawy prawne, podkreślając silne związki z Polską, posiadanie od dawna zalegalizowanego pobytu na terenie RP oraz dotychczas godną i praworządną postawę. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji podzielił ocenę Ministra, że uznanie skarżącej za obywatela polskiego nie jest możliwe z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim. Podkreślił, że stan zagrożenia oznacza potencjalną możliwość wystąpienia zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, nie zaś jego pewność. Ocena ta wiąże się z ustaleniem dotychczasowej postawy cudzoziemca, a więc ustaleniem, czy dotychczasowe zachowanie skarżącej kolidowało z obowiązującym porządkiem prawnym i charakteru tej kolizji. Sąd I instancji wskazał, że w ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego godzi każde popełnione przestępstwo lub wykroczenie, niezależnie od jego rodzaju, gdyż stanowią zaprzeczenie poszanowania norm ustalających porządek prawny na terytorium państwa. Organ był uprawniony do dokonania samodzielnej oceny istnienia przesłanki negatywnej do uznania skarżącej za polskiego obywatela, a ewentualny prawomocny wyrok za zarzucane skarżącej przestępstwo stanowiłby dodatkową okoliczność, którą organ zobowiązany byłby ocenić w kontekście wystąpienia zagrożenia dla porządku prawnego. Sąd I instancji ocenił, że organ nie był uprawniony do oceny zasadności zarzutu stawianego skarżącej w postępowaniu karnym, dlatego zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z akt sprawy karnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Podzielił ocenę organu, że zarzut stawiany skarżącej jest poważny, dotyczy bowiem czynu z art. 204 § 2 K.k. (czerpanie korzyści majątkowej z uprawiania prostytucji przez inną osobę), stanowiącego umyślne przestępstwo, zagrożone karą pozbawienia wolności do lat 5. Nie jest więc to zarzut związany z popełnieniem wykroczenia niewielkiej wagi, który mógłby się wiązać z nieostrożnością w postępowaniu skarżącej, zdarzający się w życiu także wielu innym osobom. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że dla oceny istnienia przesłanki z art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim istotne znaczenie ma kwestia nieodwracalności nabycia obywatelstwa polskiego i konstytucyjna ochrona statusu obywatelstwa polskiego wynikająca z art. 34 ust. 2 Konstytucji. Brak wyroku skazującego i zasada domniemania niewinności nie stoją na przeszkodzie ocenie wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Decyzja o odmowie uznania za obywatela polskiego nie odbiera uprawnień, a jedynie nie przyznaje ogółu praw związanych z uzyskaniem obywatelstwa. Wyklucza zatem uzyskanie korzyści o nieodwracalnym charakterze, nie pogarszając sytuacji cudzoziemca. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że w przypadku zmiany stanu faktycznego i ustąpienia przyczyn, które stanowiły negatywną przesłankę do uwzględnienia wniosku o uznanie za obywatela polskiego, cudzoziemiec nie traci uprawnienia do ubiegania się o polskie obywatelstwo. W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez O. Y. zaskarżono wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 31 pkt 2 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że fakt wszczęcia postępowania karnego przeciwko skarżącej wypełnia przesłankę zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz niewskazaniu w jaki sposób zostały wyczerpane przesłanki określone w tym przepisie; 2) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 34 ust. 2 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ogranicza możliwość nabywania obywatelstwa polskiego z uwagi na nieodwracalność uzyskania obywatelstwa. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że samo wszczęcie postępowania karnego w stosunku do niej nie jest dowodem naruszenia porządku prawnego i nie wypełnia też przesłanki z art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim. Podkreśliła, że zasada domniemania niewinności uniemożliwia ustalenie, że skarżąca weszła w konflikt z prawem, tym bardziej bez zebrania jakiegokolwiek materiału dowodowego i dokonania jego analizy. Dodatkowo, by móc uznać, że skarżąca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego należy dokonać określonych ustaleń i ocen. Przede wszystkim należy wykazać, że dotychczasowa postawa skarżącej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa, a następnie wykazać związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy nabyciem obywatelstwa a wzrostem zagrożenia dla tych wartości. Organy oraz Sąd I instancji nie wyjaśniły na czym polega stan zagrożenia ani w jaki sposób nabycie obywatelstwa wpłynie na ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego. Nawet prawomocne skazanie nie niesie za sobą konsekwencji, o których mowa w art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim. Skarżąca nie zgodziła się z wykładnią art. 34 ust. 2 Konstytucji zaprezentowaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Przepis ten reguluje kwestię utraty obywatelstwa, a nie jego nabycia, dotyczy wszystkich osób, które posiadają polskie obywatelstwo, a nie jedynie cudzoziemców, który nabyli je np. w drodze uznania za obywatela polskiego. Z treści tego przepisu nie wynika nakaz rozszerzającego interpretowania przesłanek negatywnych dla nabycia obywatelstwa. Przepis ten nie wskazuje ograniczeń w nabywaniu polskiego obywatelstwa przez cudzoziemców. Materię tę regulują przepisy ustawy, co wprost wynika z art. 34 ust. 1 Konstytucji, nie jest więc dopuszczalne uzupełnianie treści art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim przepisem art. 34 ust. 2 Konstytucji. Z powołanych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] września 2015 r. i decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W sprawie zarzucono naruszenie prawa materialnego, nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Z tych powodów należy stwierdzić, że stan faktyczny przyjęty w wyroku Sądu I instancji nie jest kwestionowany. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim. Zgodnie z tym przepisem cudzoziemcowi odmawia się uznania za obywatela polskiego, w przypadku gdy nabycie przez niego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Należy podkreślić, że państwo ma całkowitą kompetencję do określania, kto jest jego obywatelem, a także zasad nabycia i utraty obywatelstwa, co jest zgodne z powszechnie uznawaną w tej materii zasadą prawa międzynarodowego. Przyjmuje się szeroki zakres swobody przy definiowaniu "zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego" (por. wyrok NSA z 31 marca 2015 r., II OSK 1942/13, cbois.nsa.gov.pl). Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, uznającego za prawidłowy wniosek Ministra, że wyrok skazujący nie jest konieczny dla oceny wystąpienia przesłanek negatywnych określonych w tym przepisie, a wystarczająca może okazać się okoliczność np. toczącego się postępowania karnego przeciwko cudzoziemcowi. Wyrok skazujący może natomiast stanowić dodatkową podstawę decyzji odmownej wydanej w oparciu o powyższy przepis. Informacja o tym, że przeciwko skarżącej toczy się postępowania karne o czyn z art. 204 § 2 Kodeksu karnego (pismo Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z 29 września 2014 r., pismo Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny z 25 listopada 2014 r.) jest wystarczająca do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki do odmowy uznania jej za obywatela polskiego na podstawie art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim. Należy podkreślić, że sam fakt toczącego się przeciwko skarżącej postępowania karnego świadczy o zaistnieniu zagrożenia dla dóbr określonych w powołanym przepisie. Dla oceny zaistnienia wskazanej przesłanki nie jest konieczne przeprowadzenie dowodu z akt sprawy karnej toczącej się przed Sądem Rejonowym w[...] , ponieważ Sąd I instancji, ani organy nie mają kompetencji do ustalania sprawstwa skarżącej i analizowania zasadności postawionego w akcie oskarżenia zarzutu. Wystarczające jest natomiast to, że zarzut postawiony cudzoziemce dotyczy poważnego przestępstwa zagrożonego karą pozbawienia wolności do lat 5. Nie jest również trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 34 ust. 2 Konstytucji. W przepisie tym zamieszczono zasadę względnej niezbywalności obywatelstwa, z której wynika zakaz pozbawienia obywatelstwa mocą jednostronnego działania władzy publicznej. Jedynym zaś sposobem utraty obywatelstwa jest jego dobrowolne zrzeczenie się (por. M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP. Tom I, Komentarz art. 1-86, Warszawa 2016, s. 873). Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wskazał, że z powyższej normy konstytucyjnej wynika zasada pełnej trwałości obywatelstwa i nieodwracalności jego nabycia. Przejawia się ona w tym, że status obywatela cechuje trwałość zarówno w czasie, jak i przestrzeni. Z uzyskaniem obywatelstwa wiąże się nabycie szeregu praw przysługujących wyłącznie obywatelom polskim. Za uzasadnione należy uznać oczekiwanie, aby cudzoziemiec ubiegający się o polskie obywatelstwo prezentował postawę niezagrażającą obronności, bezpieczeństwu czy porządkowi publicznemu. Prawidłowo zatem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołał się do jego treści. Przepis ten nie jest natomiast podstawą do wydawania decyzji w przedmiocie wniosków o uznanie za obywatela polskiego. Podstawą wydania takich rozstrzygnięć jest ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a. ----------------------- 6