II OSK 461/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SAB/Wa 14/16 w sprawie ze skargi D. P. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego 1. uchyla punkt pierwszy zaskarżonego wyroku i umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania odwołania D. P. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...], 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zobowiązał organ do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku (pkt I), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt III wyroku). W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że odwołanie skarżącej wpłynęło do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 5 października 2015 r. Pismem z dnia 14 października 2015 r. organ odwoławczy wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z prośbą o wypożyczenie akt dotyczących decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. Pismami z dnia 19 i 20 października 2015 r. Sąd poinformował organ o braku możliwości wypożyczenia żądanych akt z uwagi na wyznaczony termin rozprawy na dzień 28 października 2015 r. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 13 listopada 2015 r. ponownie zwrócił się do Sądu o wypożyczenie ww. akt, które to Sąd wraz z pismem z dnia 25 listopada 2015 r. wypożyczył na okres 7 dni. Wypożyczone akta zostały skopiowane, po czym zwrócono je Sądowi przy piśmie z dnia 9 grudnia 2015 r. Następnie organ odwoławczy pismem z dnia 11 grudnia 2015 r. ponownie wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt. W odpowiedzi Sąd pismem z dnia 28 grudnia 2015 r. poinformował organ o braku możliwości wypożyczenia akt z uwagi na wyznaczony termin rozprawy na dzień 28 stycznia 2016 r. Pismem z dnia 1 lutego 2016 r. organ po raz kolejny wystąpił do Sądu o wypożyczenie brakujących dokumentów. W dniu 21 stycznia 2016 r. D. P. wniosła skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie nierozpoznania jej odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., wnioskując o stwierdzenie, że bezczynność organu ma charakter rażący, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 i wymierzenie organowi grzywny w maksymalnym wymiarze przewidzianym prawem i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarżąca w dniu 15 stycznia 2016 r. wezwała Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do usunięcia naruszenia prawa i rozpoznania jej odwołania, a następnie uznał, że w sprawie doszło do zarzuconej bezczynności. Nawiązując do art. 35 § 1 i 3 i art. 36 K.p.a., Sąd podkreślił, że w przepisach tych nie określono kryteriów, jakimi powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu załatwienia sprawy. W konkretnych przypadkach uprawnione jest odwoływanie się do zasad wyrażonych w art. 12 K.p.a. Nowy termin musi być jednak określony obiektywnie w takim znaczeniu, że jego upływ może być kontrolowany przez stronę i organ. Nie ma przy tym przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Jednak przedłużenie terminu do rozpoznania odwołania musi być uzasadnione koniecznością przeprowadzenia niezbędnych czynności wyjaśniających. Nie może stać się przeszkodą do załatwienia sprawy brak akt administracyjnych z powodu przekazania ich do sądu administracyjnego bądź innego organu. Organ powinien przed przekazaniem akt sprawy innemu organowi czy sądowi sporządzić odpisy z dokumentów niezbędnych dla wykonywania dalszych czynności lub gdy tak jak w niniejszej sprawie aktami dysponował Wojewoda Małopolski, organ obowiązany był podjąć czynności zmierzające do pozyskania wymaganej do rozpoznania sprawy dokumentacji. Bierne oczekiwanie na załatwienie sprawy przez sąd administracyjny (czy inny organ) i zwrot akt może być ocenione tylko jako zawinione zaniechanie mające wpływ na czas trwania postępowania. Brak akt administracyjnych i wyczekiwanie na ich zwrot nie może usprawiedliwiać bezczynności czy przewlekłości organu i przez to zwłoki w załatwieniu sprawy. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie doszło do bezczynności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozumianej jako brak działań organu wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu rozpoznanie odwołania. Konsekwencją tego stwierdzenia i niezałatwienia sprawy na dzień wyrokowania było zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – zwanej dalej P.p.s.a.) do załatwienia sprawy. Bezczynność ta nie miała jednak zdaniem Sądu znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a tej ustawy i z tych względów Sąd nie dopatrzył się konieczności wymierzania organowi grzywny. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na skutek stwierdzenia bezczynności organu oraz zobowiązanie organu do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Wojewody Małopolskiego pomimo, iż organ podejmował wszelkie niezbędne czynności w celu załatwienia sprawy, kilkukrotnie zwracając się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt administracyjnych niezbędnych do załatwienia sprawy, a o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy informował w każdym przypadku skarżącą. W dniu [...] lipca 2016 r. organ wydał decyzję po rozpatrzeniu odwołania skarżącej. Wskazując na powyższy zarzut, organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca przyznała fakt wydania decyzji oraz wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt II i III oraz o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wraz z pismem z dnia 17 maja 2017 r. przesłał poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji własnej z dnia [...] lipca 2016 r., którą rozpoznano odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, podkreślić trzeba, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. O bezczynności organu można mówić, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Taka okoliczność nie była kwestionowana w niniejszej sprawie, ale ocena sposobu prowadzenia przez organ tego postępowania. Ta również zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną nosiła znamiona bezczynności, wywołanej brakiem wymaganej aktywności w rozpoznaniu sprawy. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, a co nie budzi również wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak akt sprawy przesłanych innemu organowi albo sądowi, nie jest przyczyną niezależną od organu. Rzeczą organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Nadto zwrócić należy uwagę, że niemożność wypożyczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie akt znajdujących się w jego dyspozycji wynikała z wyznaczonych terminów posiedzeń sądowych, ale co nie wykluczało jeszcze możliwości udostępnienia organowi akt w siedzibie Sądu, która znajduje się w tej samej miejscowości co organ. Brak jest w aktach sprawy dowodów, które by świadczyły, że organ podejmował tego typu próby uzyskania akt. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.: "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 (...) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności". W okolicznościach niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał jakiejkolwiek wiedzy, że odwołanie strony skarżącej zostało już rozpoznane, a więc że na dzień orzekania ustał stan bezczynności organu. Taką informację organ odwoławczy ujawnił dopiero, składając skargę kasacyjną. Ponieważ brak jest podstaw, by utrzymywać w obrocie prawnym zobowiązanie organu do wydania decyzji, która została już faktycznie wydana, rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w tej części należało uchylić, a wobec bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie koniecznym było jego umorzenie. W tej części skarga kasacyjna podlegała w zakresie wyżej wskazanym uwzględnieniu, zaś zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. odnośnie tego zagadnienia okazał się być zasadny. Analizowany zarzut w pozostałym zakresie, podobnie jak zarzut naruszenia § 1a ww. artykułu podlegały natomiast oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji na podstawie art. 189 P.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. O oddaleniu skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie orzeczono, jak w punkcie drugim na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Odnośnie kwestii kosztów, stwierdzić trzeba, że odstąpiono od zasądzenia ich zwrotu z uwagi na niewielki nakład pracy pełnomocnika organu, szczególnie jego wkład w wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.