VII SAB/Wa 14/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego I. zobowiązuje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania odwołania D. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w terminie 14 dni od uprawomocnienia się niniejszego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D.P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SAB/Wa 14/16 UZASADNIENIE W dniu [...] stycznia 2016 r. D. P. (dalej jako skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie rozpoznania jej odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Znak [...], odmawiającej uchylenia po wznowieniu postępowania ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. odmawiającej stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2005r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S.S. pozwolenia na budowę. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że bezczynność organu ma charakter rażący, zobowiązanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu odwoławczym w terminie 7 , wymierzenie organowi grzywny w maksymalnym wymiarze przewidzianym prawem i zasądzenie kosztów postępowania. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] października 2015r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło przekazane przez Wojewodę odwołanie D. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Znak [...]. Pismem z dnia [...].10.2015 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z prośbą o wypożyczenie niezbędnych do rozpatrzenia sprawy akt dotyczących: - decyzji Wojewody [...] z dnia [...].04.2009 r., przesłanych do WSA w Warszawie przy piśmie GJNB z dnia [...].06.2015r., odpowiedźŸ na skargę S. P. na decyzję GINB z dnia [...].03.2015r - decyzji GINB z dnia [...].07.2015, przekazanych do WSA w Warszawie przy piśmie GINB z dnia [...].09.2015 r., stanowiącym odpowiedźŸ na skargę S. S., reprezentowanego przez adwokata P. K., na decyzję GINB z dnia [...].07.2015 r. Jednocześnie organ pismem, na podstawie art. 36 § 2 Kpa, poinformował skarżącą oraz pozostałe strony o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy z przyczyn niezależnych od organu, tj. z uwagi na brak dokumentów. Pismem z dnia [...].10.2015 r., sygn. akt VII SAB/Wa141/15, a następnie pismem z dnia [...].10.2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1223/15, Sąd poinformował GINB o braku możliwości wypożyczenia żądanych akt, z uwagi na wyznaczony termin rozprawy na dzień 28.10.2015 r. Następnie GINB pismem z dnia [...].11.2015 r. , ponownie zwrócił się do Sądu o wypożyczenie ww. akt administracyjnych. Jednocześnie poinformował skarżącą oraz pozostałe strony o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy z uwagi na brak dokumentów. Sąd pismem z dnia [...].11.2015r., sygn. akt VII SAB/Wa 41/15 (data wpływu do GUNB - [...].12.2015 r.), wypożyczył na okres 7 dni część żądanych dokumentów. Wypożyczone akta zostały skopiowane, a następnie zwrócone do Sądu przy piśmie z dnia [...].12.2015 r. Z uwagi na fakt, że akta wypożyczone przez Sąd nie zawierały wszystkich dokumentów, o które występował GINB ponownie pismem z dnia [...].12.2015 r. wystąpił do WSA w Warszawie o wypożyczenie ww. akt. Jednocześnie organ pismem, poinformował skarżącą oraz pozostałe strony o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy z przyczyn niezależnych od organu, tj. z uwagi na brak dokumentów. Sąd w odpowiedzi na ww. pismo GINB, pismem z dnia [...].12.2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1223/15 (data wpływu do GINB - [...].12.2015 r.), poinformował o braku możliwości wypożyczenia akt, z uwagi na wyznaczony termin rozprawy na dzień 28.01.2016 r. Następnie GINB pismem dnia [...].02.2016 r., po raz kolejny wystąpił do WSA w Warszawie o wypożyczenie brakujących dokumentów, jednocześnie informując skarżącą oraz pozostałe strony o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy z przyczyn niezależnych od organu, tj. z uwagi na brak dokumentów. W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi wskazując, że wszystkie czynności podejmowane były przez organ odwoławczy bez zbędnej zwłoki , a nierozpoznanie odwołania wynika z braku niezbędnych dokumentów znajdujących się w WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – powoływanej jako: Ppsa ), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści art. 52 § 1 i § 2 ppsa wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – w wersji obowiązującej na dzień orzekania w niniejszej sprawie, powoływanej jako: Kpa) takim środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ właściwy w sprawie, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] stycznia 2016r. skarżąca D. P. wezwała Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do usunięcia naruszenia prawa i rozpoznania jej odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Znak [...]. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kpa, ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 Kpa lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącej to, odnosząc się do tak sformułowanego przedmiotu zaskarżenia, tytułem wstępu należy wskazać, iż zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 Kpa Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W powołanym przepisie art. 36 Kpa nie zostały określone kryteria, jakimi powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu załatwienia sprawy. W konkretnych przypadkach uprawnione jest odwoływanie się do zasad wyrażonych w art. 12 Kpa. Nowy termin musi być określony obiektywnie w takim znaczeniu, że jego upływ może być kontrolowany przez stronę i organ. Nie ma przy tym przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Za każdym razem nowy termin musi jednak zostać konkretnie określony poprzez wskazanie okresu, do którego nastąpi załatwienie sprawy z określeniem przyczyn opóźnienia (vide: wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 1090/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Tym niemniej przedłużenie terminu do rozpoznania odwołania musi być uzasadnione koniecznością przeprowadzenia niezbędnych czynności wyjaśniających. Wskazać należy, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności czy przewlekłości muszą mieć charakter prawny, proceduralny (art. 35 § 5 Kpa), a nie faktyczny. Nie może stać się przeszkodą do załatwienia sprawy brak akt administracyjnych z powodu przekazania ich do sądu administracyjnego bądź innego organu. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie pozostaje takie zorganizowanie prowadzonej sprawy by taka sytuacja nie uniemożliwiała mu jej załatwienia w ustawowym terminie. Organ powinien przed przekazaniem akt sprawy innemu organowi czy sądowi sporządzić odpisy z dokumentów niezbędnych dla wykonywania dalszych czynności lub (gdy, tak jak w niniejszej sprawie aktami dysponował Wojewoda [...] przekazując je GINB ) organ obowiązany jest podjąć czynności zmierzające do pozyskania wymaganej do rozpoznania sprawy dokumentacji poprzez np. wystąpienie o nadesłanie akt w celu ich wykorzystania do wydania orzeczenia, względnie sporządzenia odpisów niezbędnych dokumentów. Bierne oczekiwanie na załatwienie sprawy przez sąd administracyjny ( czy inny organ ) i zwrot akt może być ocenione tylko jako zawinione zaniechanie mające wpływ na czas trwania postępowania. Brak akt administracyjnych i wyczekiwanie na ich zwrot nie może usprawiedliwiać bezczynności czy przewlekłości organu i przez to zwłoki w załatwieniu sprawy ( vide: wyrok NSA z dnia 8 października 1999 r., IV SAB 46/99 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 21 października 2004 r. II SAB/Wr 43/03, WSA w Gdańsku z dnia 10 marca 2010 r., II SAB/Gd 42/09, WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r., VI SAB/Wa 51/10, WSA w Lublinie z dnia 13 listopada 2013 r., II SAB/Lu 356/13 ). W świetle przytoczonych wyżej poglądów judykatury oraz w wyniku analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do bezczynności GINB, rozumianej jako brak działań organu wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu rozpoznanie odwołania i wydanie decyzji kończącej to postępowanie. Konsekwencją stwierdzenia bezczynności i niezałatwienia sprawy na dzień wyrokowania było zobowiązanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa do załatwienia sprawy tj. rozpoznania odwołania skarżącej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Stwierdzając stan bezczynności prowadzonego przez organ postępowania (na podstawie pkt 3 § 1 art. 149 Ppsa ) Sąd obligowany był do jednoczesnego stwierdzenia czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( 1a art. 149 Ppsa ). Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn.akt II OSK 468/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie jak i ilość powiązanych ze sobą spraw, w tym postępowań nadzwyczajnych . których przedmiotem jest decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2005r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca S.S. pozwolenia na budowę, bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało zakwalifikować jako nie noszącą znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa. Z tych samych względów Sąd nie dopatrzył się konieczności wymierzania organowi grzywny. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.