I OSK 852/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant sekretarz sądowy O. G. po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 652/16 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 652/16 oddalił skargę A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 31 marca 2016 r. A. C. zwróciła się do Prezydenta Miasta G. o udzielenie informacji publicznej w zakresie udostępnienia "protokołu z naboru kandydatów na stanowisko dyrektora biura prasowego w 2015 r., CV A. D., złożone w naborze na to stanowisko, listu motywacyjnego, podania A. D. oraz innych dokumentów, wymagane w naborze, złożone przez A. D. oraz CV pozostałych kandydatów, z wyłączeniem danych ustawowo chronionych". W odpowiedzi na ten wniosek organ pismem z dnia 14 kwietnia 2016 r. przesłał wnioskodawczyni protokół naboru na stanowisko urzędnicze Dyrektora Biura Prasowego w Urzędzie Miasta G. po uprzedniej anonimizacji. W pozostałym zakresie odnosząc się do złożonego wniosku Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia CV A. D., złożonego w naborze na w/w stanowisko, listu motywacyjnego/podania A. D. oraz innych dokumentów, wymaganych w naborze, złożonych przez A. D. oraz CV pozostałych kandydatów. Organ powołując się na art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostąpienie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.) oraz art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 1202 ze zm.) wyraził pogląd, że złożony wniosek nie dotyczy informacji publicznej, dlatego brak jest podstaw do zastosowania w tej sprawie przepisów u.d.i.p. i udostępnienia na tej podstawie żądanych dokumentów. Wniesiony wniosek dotyczy bowiem wydania kopii dokumentów zawierających dane osobowe osób niepełniących żadnych funkcji publicznych, co w ocenie organu, nie jest informacją publiczną. Dokumenty te zawierają także dane objęte prawem prywatności tych osób. Podkreślił, że zgodnie z brzmieniem art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Powyższy przepis określa wyłącznie charakter informacji, co nie wyłącza stosowania postanowień u.d.i.p. W ocenie organu, prawo dostępu do informacji publicznej nie obejmuje prawa do domagania się dostępu do dokumentów prywatnych kandydatów do pracy, jakimi są w szczególności CV czy list motywacyjny. Ponadto, strona wnioskuje o udostępnienie pozostałych wymaganych w ogłoszeniu o naborze do pracy dokumentów jakie złożył kandydat do pracy. W żądanych przez stronę dokumentach lub ich kserokopiach znajdują się również informacje, których nie sposób uznać za informację publiczną. Na przykład: zainteresowania kandydata, miejsce zamieszkania, stan cywilny, dane poprzedniego pracodawcy, informacje związane z zajęciem wynagrodzenia za pracę, wykorzystanym urlopem, zamieszczane w świadectwach pracy; dane dotyczące otrzymanej końcowej oceny na dyplomie ukończenia studiów, określenie uczelni, którą kandydat ukończył. Wymieniona wyżej grupa informacji nie będzie już informacją publiczną, skoro informacje te nie dotyczą zakresu objętego wymaganiami związanymi ze stanowiskiem urzędniczym, o które ubiegają się kandydaci. Organ uznał, że prawo do informacji obejmuje prawo dostępu do informacji publicznej, nie zaś prawo domagania się doręczenia samego egzemplarza dokumentu, w którym informacja publiczna może być zawarta. W niniejszej sprawie cv, list motywacyjny oraz wymienione wyżej kserokopie dokumentów, są dokumentami prywatnymi kandydatów. Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią w opinii organu informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezydent wskazał, że udzielenie żądanych informacji nie znajduje również oparcia w treści obowiązku, który można by wyinterpretować z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten bowiem wyłącza ochronę tylko co do informacji będących w ścisłym związku z pełnieniem funkcji publicznych, która to sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, a zatem żądane dane w stosunku do osób fizycznych nie będących pracownikami samorządowymi i nie pełniących funkcji publicznych pozostają pod ochroną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., po rozpoznaniu odwołania A. C., decyzją z dnia [...] maja 2016 r. [...] uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. W konsekwencji dane o uczestnikach konkursu przeprowadzanego na podstawie ustawy o pracownikach samorządowych nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Zdaniem Kolegium pomimo, że część z dokumentów złożonych przez kandydatów ma charakter dokumentów urzędowych, to jako dokumenty dotyczące danych osobowych, nie są one informacjami publicznymi i nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p., a jedynie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych. Za informację publiczną uznaje się dane dotyczące wyłonionego w wyniku konkursu kandydata, który objął stanowisko, na jakie przeprowadzany był konkurs. Kolegium podkreśliło, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Jeżeli wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej wówczas adresat wniosku obowiązany jest pisemnie poinformować o tym wnioskodawcę. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z niniejszym stanowiskiem wnioskowane przez wnioskodawcę dane nie stanowiły informacji publicznej, nie było też podstaw do odmowy jej udostępnienia w trybie decyzji o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnosząc skargę na powyższe orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. A. C. zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. g u.d.i.p. oraz art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych przez nieudzielenie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie, które wpłynęło do sądu w dniu 13 grudnia 2016 r. skarżąca podkreśliła, że dokumenty jak CV i inne związane z naborem dokumenty stanowią informację publiczną. Wskazała na znaczenie dostępu do informacji publicznej, prawo obywateli do jej uzyskania, w tym do uzyskania informacji na temat pracowników Urzędu Miasta, ich kwalifikacji do wykonywania powierzonych zadań. W ocenie skarżącej, tylko porównanie składanych w toku konkursu dokumentów dać może obiektywne podstawy do oceny danej osoby, a w tym konkretnym przypadku stanowić może podstawę weryfikacji obietnic wyborczych składanych przez Prezydenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: P.p.s.a.). Sąd I instancji podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13). Dokument prywatny skierowany do organu przez podmiot ubiegający się o dofinansowanie nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został skierowany do tego organu. Fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2014 r., II SA/Wa 10/14). Sąd I instancji wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Przepis art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi, że informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Zdaniem Sądu I instancji, w tym miejscu należy jednak odróżnić informację publiczną od jej nośnika, jakim jest dokument prywatny i wskazać, że o ile udostępnieniu lub odmowie udostępnienia w trybie art. 16 u.d.i.p. podlegają informacje, o których mowa w art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, to nie jest informacją publiczną nośnik w formie papierowego dokumentu prywatnego. W przedstawionym kontekście prawo do informacji obejmuje prawo dostępu do informacji publicznej, nie zaś prawo domagania się doręczenia samego egzemplarza dokumentu, w którym informacja publiczna może być zawarta. W niniejszej sprawie cv, list motywacyjny oraz wymienione kserokopie dokumentów, są dokumentami prywatnymi kandydatów. Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią zatem informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W takich dokumentach, jakich udostępnienia domaga się skarżąca znajdują się choćby takie prywatne informacje jak zainteresowania kandydata, miejsce zamieszkania, stan cywilny, często również dane poprzedniego pracodawcy, informacje związane z zajęciem wynagrodzenia za pracę, wykorzystanym urlopem, zamieszczane w świadectwach pracy; dane dotyczące otrzymanej końcowej oceny na dyplomie ukończenia studiów, określenie uczelni, którą kandydat ukończył. Skoro żądanie skarżącej dotyczyło wyraźnie udostępnienia treści dokumentów prywatnych, a nie części zawartych w nich informacji, które mogą mieć status informacji publicznej zasadnie organy uznały, że żądanie nie mogło być uwzględnione. W ocenie Sądu I instancji, trafnie organ drugiej instancji uznał przy tym, że w takiej sytuacji brak jest podstawy do wydania decyzji administracyjnej bowiem w tym przypadku wystarczającą formą jest pismo zawierające informację o przyczynie odmowy udostępnienia informacji. W niniejszej sprawie funkcje takiego pisma spełnia decyzja organu II instancji umarzająca postępowanie w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł uczestnik postępowania - S. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz A. C. zwrotu kosztów postępowania przed WSA, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i wiążące się z tym nadmierne ograniczenie tego prawa, poprzez błędne przyjęcie, że żądane informacje nie są objęte zakresem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, 2. art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że konstytucyjne prawo do informacji o działalności organów władz publicznych i osób pełniących funkcje publiczne obejmuje dostęp do dokumentów, poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że żądane dokumenty nie są objęte zakresem konstytucyjnego prawa, 3. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te określają warunki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez dopuszczenie możliwości ograniczania prawa do informacji, niewynikającego z przepisu ustawy, 4. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p w zw. z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż CV, jako papierowy dokument prywatny, stanowi jedynie nośnik informacji publicznej, a tym samym nie posiada waloru informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że dokumenty objęte wnioskiem z dnia 31 marca 2016 r. same w sobie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i nie mogą zostać przekazane w trybie dostępu do informacji publicznej. W tym względzie należy wskazać, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy takim przepisem odrębnym, określającym zakres informacji o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowisko urzędnicze Dyrektora Biura Prasowego w Urzędzie Miasta G., jest art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, w myśl którego informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Wnioskodawczyni domagała się przesłania skanów dokumentów w postaci CV kandydatów, listu motywacyjnego oraz innych dokumentów wymaganych w naborze na wskazane stanowisko. Niewątpliwie znaczna część tych dokumentów zawiera informacje, o których mowa w art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, jednak, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, same te dokumenty takiej informacji nie stanowią. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje bowiem uprawnienie do uzyskania określonej informacji, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego, zawierającego tę informację. Zakres przedmiotowy ustawy dotyczy udostępnienia informacji publicznej. W tym kontekście należy podzielić pogląd Sądu I instancji co do konieczności odróżnienia pojęcia informacji i jej nośnika, czy też źródła. Samo pojęcie informacji oznacza bowiem w języku polskim "powiadomienie o czymś, zakomunikowanie czegoś, pouczenie". Źródło informacji zaś to "miejsce jej pochodzenia, punkt wyjścia, czyli np. dokument pisany w którym jest ona zawarta, człowiek dysponujący pewną wiedzą, która nie znalazła odzwierciedlenia w materiale pisanym, dyskietka komputerowa" (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Dom Organizatora, Toruń 2002, str. 25). W wyroku z dnia 31 maja 2004 r. o sygn. akt OSK 205/04 (dostępny w internetowej Bazie Orzeczeń NSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "ratio legis regulacji zawartej w art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), a także w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli. W celu zaś realizacji tej zasady obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo do uzyskania takiej wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie obejmuje nośników tej informacji, tj. form, w jakich ta informacja występuje. Wobec jasno sprecyzowanego wniosku skarżącej, która domagała się udostępnienia skanów CV kandydatów, listu motywacyjnego oraz innych dokumentów wymaganych w naborze na wskazane stanowisko, a nie zawartych w nich informacji publicznych, Sąd I instancji zasadnie uznał, że żądane dokumenty, nie stanowią informacji publicznej i nie mogą zostać przekazane w trybie dostępu do informacji publicznej. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że dokumenty te w znacznej mierze zawierają również informacje, które nie dotyczą zakresu objętego wymaganiami związanymi ze stanowiskiem, o które ubiegają się kandydaci, a zatem dane, które nie stanowią informacji publicznej. Dokumenty te będą natomiast stanowiły źródło do sformułowania odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący precyzyjnie wskazanych informacji w zakresie przewidzianym w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, znajdujących się w tych dokumentach, bądź na ich podstawie wywiedzionych. W analizowanej sprawie wniosek strony tych informacji jednak nie dotyczył. Jak już wyżej wskazano żądanie odnosiło się do nośników informacji publicznych, nie zaś do konkretnej informacji publicznej. Należy mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia dokumentów jako takich. Nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w sytuacji, gdy stanowisko tego Sądu nie pozbawia ani nie ogranicza uprawnienia do uzyskania informacji publicznej o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze, a jedynie określa, że uprawnienie to nie może być zrealizowane poprzez udostępnienie dokumentów źródłowych (w znacznej mierze prywatnych), w których taka informacja publiczna może być zawarta. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.