II OSK 543/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 740/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy [...] (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 1 lutego 2016 r. Gmina [...] złożyła wniosek o zobowiązanie prowadzącego instalację podmiotu korzystającego ze środowiska – E.W. prowadzącej działalność gospodarczą jako [...] – do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Skarżąca wskazała, że przedsiębiorca prowadzi działalność polegającą na składowaniu i sortowaniu węgla kamiennego. Na terenach znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości znajdują się m.in. nowo powstające osiedle, prywatne przedszkole, Zespół Szkół Ogólnokształcących, gospodarstwo ogrodnicze, ujęcia wody pitnej, a także Zakład Wodociągów i Kanalizacji. Decyzją z [...] maja 2016 r. Starosta Moniecki odmówił zobowiązania przedsiębiorcy do sporządzenia przeglądu ekologicznego. Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy uznał, że Gmina [...] nie posiada statusu strony postępowania. Zdaniem organu, jedyną stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 237 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: p.o.ś.) jest prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska. Gmina [...] nie wykazała swojego interesu prawnego w postępowaniu. Jej wątpliwości co do ewentualnych negatywnych oddziaływań na środowisko prowadzącego instalację podmiotu stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania sprawdzającego, ale jego stroną był wyłącznie podmiot prowadzący działalność. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina [...]. Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 237 p.o.ś. nie zawsze jest jedynie prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska, jednak w tej sprawie Gmina [...] nie wykazała indywidualnego interesu prawnego co dawało podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku. Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność w zakresie kręgu stron postępowania prowadzonego w oparciu o art. 237 p.o.ś. Sąd I instancji opowiedział się za stanowiskiem, że w sprawach prowadzonych na podstawie art. 237 p.o.ś. generalnie stroną postępowania jest inwestor – prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska, na którego może zostać nałożony obowiązek przedłożenia przeglądu ekologicznego – co nie wyklucza udziału innych podmiotów, pod warunkiem wykazania przez nich indywidualnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.). Przykładem może być właściciel nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania prowadzonej instalacji na środowisko. Podmioty niemogące wykazać interesu prawnego mogą powiadomić organ ochrony środowiska o okolicznościach wskazujących na możliwe negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko. Może to spowodować wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie art. 237 p.o.ś., natomiast nie spowoduje to, że podmioty te uzyskują status strony takiego postępowania. W tej sprawie Gmina [...] nie wykazała związku między sferą indywidualnych praw a przedmiotem sprawy. Sąd I instancji nie podzielił zaprezentowanej przez skarżącą w skardze wykładni art. 28 k.p.a. Wskazał także, że powoływane w skardze przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778), nie dają podstawy do przyjęcia, że skarżąca miała interes prawny w postępowaniu. Realizacja zadań gminy i jej obowiązków w zakresie ochrony środowiska, a także jako jeden z elementów zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie stanowią o interesie prawnym rozumianym jako prawna możliwość udziału w konkretnym i indywidualnym postępowaniu. Wskazane uprawnienia i obowiązki, w tym także podnoszone w skardze jako wynikające z regulacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, odnoszą się do uprawnień i obowiązków organów gminy (burmistrz, wójt, prezydent miasta, rada gminy). Zdaniem Sądu I instancji, wskazane regulacje prawne nie są uprawnieniami własnymi gminy, skonkretyzowanymi dla danego rodzaju postępowania i danej, indywidualnej sprawy. Sporne postępowanie nie dotyczyło ogólnej kwestii ładu przestrzennego lub ochrony środowiska, lecz sprawdzenia ewentualnego negatywnego oddziaływania na środowisko działalności konkretnego podmiotu na danym terenie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, przez niewłaściwe zastosowanie art. 237 p.o.ś. w związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 151 p.p.s.a. Spowodowało to oddalenie skargi. Zdaniem skarżącej, jest stroną toczącego się postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białymstoku. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 68 ust. 4, art. 86, art. 163, art. 166 ust. 1, art. 165 ust. 2 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja RP (Dz.U. Nr 78, poz. 483), art. 237 p.o.ś. w związku z art. 28 k.p.a. w kontekście posiadania przez skarżącą przymiotu strony oraz interesu prawnego w postępowaniu stanowiącym przedmiot skargi. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 237 p.o.ś. w związku z art. 28 k.p.a. jak i art. 151 p.p.s.a. Wynika to z tego, że przepis art. 237 p.o.ś. stanowi, że w sytuacji stwierdzenia okoliczności przemawiających za możliwością negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może w drodze decyzji zobowiązać prowadzący instalację podmiot, który korzysta ze środowiska do opracowania i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Z kolei przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy dane postępowanie albo kto żąda czynności organu z powodu swojego interesu prawnego lub obowiązku. Dlatego też w tej sprawie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że Gmina [...] nie wykazała interesu prawnego, żeby być stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, ponieważ posiada tylko interes faktyczny. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi bowiem na stanowisku, że stroną takiego postępowania jest tylko inwestor prowadzący daną instalację jako podmiot korzystający ze środowiska, na którego jest właśnie nałożony obowiązek przedłożenia przeglądu ekologicznego. Natomiast inne podmioty mogą być stroną takiego postępowania jeżeli wykażą interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., tak jak np. właściciel nieruchomości położonej w obszarze negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, nawet jeżeli dane postępowanie jest wszczynane z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1772/12, LEX nr 1530666), co oczywiście nie wystąpiło w tej sprawie w odniesieniu do Gminy [...]. Po drugie, nie jest również zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego z powodu błędnej wykładni art. 68 ust. 4, art. 86, art. 163, art. 166 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 237 p.o.ś. w związku art. 28 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że powołane wyżej przepisy nie przyznają statusu strony postępowania Gminie [...], a więc posiadania na tej podstawie interesu prawnego w tej sprawie, z tej przyczyny, że jest to jednostka samorządu gminnego posiadająca osobowość cywilnoprawną i publicznoprawną, która wykonuje nałożone zadania własne, służące zaspokajaniu potrzeb danej wspólnoty samorządowej. Dotyczy to więc także realizowanych zadań własnych w sprawach ochrony środowiska i ochrony przyrody, gospodarki wodnej i ładu przestrzennego na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. w związku z art. 68 ust. 4, art. 86, art. 163, art. 165 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 237 p.o.ś. w związku art. 28 k.p.a., jak i zgodnie z konstytucyjną zasadą zrównoważonego rozwoju w rozumieniu art. 5 Konstytucji RP. Nie są to bowiem normy materialnego prawa administracyjnego, z których Gmina [...] mogłaby wywodzić swój interes prawny konieczny do uzyskania statusu strony postępowania w przedmiotowej indywidualnej sprawie dotyczącej sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego przez prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska. Ponadto normy o charakterze ustrojowo-zadaniowym w żadnym przypadku nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do przyznania Gminie [...] statusu strony danego postępowania, w tej indywidualnej sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest ocena możliwego negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko co w rezultacie może spowodować nałożenie na prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, zgodnie z dyspozycją art. 237 p.o.ś. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.