II SA/Bk 740/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę W dniu [...] lutego 2016 roku Gmina M. złożyła wniosek o zobowiązanie prowadzącego instalację podmiotu korzystającego ze środowiska, przedsiębiorcę E. W. prowadzącą działalność gospodarczą jako F. P. "E." z siedzibą w B., do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Dowodziła, że inwestor na wydzierżawionej od K. działce o nr geod. [...] prowadzi działalność polegającą na składowaniu i sortowaniu węgla kamiennego. Na terenach znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości znajdują się m.in. nowo powstające osiedle, prywatne przedszkole, Zespół S. O., gospodarstwo ogrodnicze, ujęcia wody pitnej, Zakład W. i K. Charakter działalności jaka jest prowadzona na terenie działki nr geod. [...] wskazuje, iż są wykonywane na jej obszarze czynności mogące oddziaływać na środowisko, bowiem magazynowanie i sortowanie węgla może powodować różnego rodzaju emisje (np.: hałas, pył) a inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, nadto udostępnił jedynie część dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Starosta M. odmówił zobowiązania przedsiębiorcy do sporządzenia przeglądu ekologicznego wskazując, iż decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia przeglądu ma charakter uznaniowy i stanowi wyjątek od reguły, który może być stosowany tylko wówczas, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych. W ocenie organu I instancji zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził by istniały przesłanki do sporządzenia przeglądu ekologicznego. Zadaniem organu, dokumentacja zebrana w sprawie nie wykazała negatywnego oddziaływania na środowisko. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina M. Podnosiła, że inwestor działa bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz bez pozwolenia na budowę, stąd nie są znane warunki prowadzonej przez niego działalności ani ich wpływ na środowisko. Może on być negatywny z uwagi na przedmiot i charakter prowadzonej działalności, stąd uzasadnione jest zastosowanie instytucji przeglądu ekologicznego uregulowanej w art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Sporządzenie takiego przeglądu dałoby podstawę dla Burmistrza M. do wydania decyzji naprawczych na gruncie cytowanej wyżej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 1 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej jako: k.p.a.) i art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.) umorzyło postępowanie odwoławcze. Uznało, że Gmina M. nie posiada statusu strony postępowania, stąd jej odwołanie nie mogło być merytorycznie rozpoznane. Przytoczono brzmienie art. 28 k.p.a. wskazując, że stroną jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Zaś interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji lub podjęcia czynności. Zdaniem SKO jedyną stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 237 p.o.ś. jest prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska. Takim podmiotem nie jest w sprawie niniejszej Gmina M., która nadto nie wykazała swego interesu prawnego w postępowaniu z art. 237 p.o.ś. Jej wątpliwości co do ewentualnych negatywnych odziaływań na środowisko prowadzącego instalację podmiotu dały asumpt do wszczęcia postępowania sprawdzającego, ale jego stroną był wyłącznie podmiot prowadzący działalność. W skardze na powyższą decyzję Gmina M. nie sprecyzowała konkretnych zarzutów i nie wskazała naruszenia jakich przepisów postępowania się upatruje, natomiast generalnie nie zgadzała się z oceną organu, iżby nie miała statusu strony postępowania. Dowodziła posiadania przez nią interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Powołując się na poglądy doktryny twierdziła, że stroną jest każdy, kto twierdzi wobec organu, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego a Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza zawiązanie stosunku procesowego niezależnie od tego, czy w konkretnym przypadku istnieje rzeczywiście interes oparty na prawie. Według skarżącej przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego jednostki w sposób bezpośredni. Jak podała skarżąca: "Związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu m.in. w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Postępowanie może więc dotyczyć interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, tj. w taki, że decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem." W sprawach prowadzonych na podstawie art. 237 p.o.ś., powołując się na orzecznictwo sądu administracyjnego, wskazywała, że nie można wykluczyć, by w tych sprawach stroną postępowania mogła być także inna osoba niż podmiot zobowiązany do sporządzenia przeglądu ekologicznego – pod warunkiem wykazania swego interesu prawnego. W przekonaniu autora skargi, Gmina M. w przedmiotowym postępowaniu posiada interes prawny bowiem: - po pierwsze – zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należą sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody, a także gospodarki wodnej. Podstawę prawną (normę kompetencyjną) dla realizacji zadania własnego gminy z zakresu spraw ładu przestrzennego stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej: u.p.z.p. W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych) należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z u.p.z.p., zadaniem planowania przestrzennego jest przeznaczenie terenów na wybrane cele oraz określenie zagospodarowania tych terenów, przyjmując jako podstawę działań zasadę zrównoważonego rozwoju. Podstawą prowadzenia kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ochrona środowiska. Z punktu widzenia zadań i kompetencji burmistrza, wójta i prezydenta, jako organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jego powinnością przy prowadzeniu postępowań związanych z ochroną środowiska i procesem inwestycyjnym jest uwzględnienie słusznego interesu obywateli (w tym wypadku inwestora) i interesu społecznego tj. mieszkańców obszarów na których prowadzona jest inwestycja. Skarżąca gmina odwołała się do regulacji planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. m.in. odnoszących się do ochrony przed hałasem czy zanieczyszczeniami atmosferycznymi oraz wibracjami wskazując, że nie przeprowadzenie postępowania uniemożliwia ocenę, czy działalność gospodarcza prowadzona na nieruchomości nr [...] negatywnie oddziaływuje wobec terenów sąsiednich; - po wtóre – gmina stoi na straży przestrzegania przepisów z zakresu prawa ochrony środowiska m.in. w ramach wykonywania swoich kompetencji z zakresu ładu przestrzennego, bowiem zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny i do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu przez inne osoby. Do obowiązków gminy należy dbanie, by te uprawnienia były przestrzegane; - po trzecie – wójt, burmistrz czy prezydent miasta, aby korzystać z uprawnień organu (np.: w zakresie art. 379 ust. 4 p.o.ś.) lub rada gminy (uprawnienia z art. 157 p.o.ś.) muszą mieć możliwość ustalenia jakie faktycznie oddziaływanie na środowisko ma prowadzona działalność inwestora, zwłaszcza, gdy o ingerencję zwracają się, jak w sprawie niniejszej, mieszkańcy gminy. Także podkreślono w skardze, że za przyznaniem gminie interesu prawnego przemawia fakt, iż bez postępowania na podstawie art. 237 -241 p.o.ś. nie może dojść do kolejnych postępowań, w tym do wydania decyzji uszczegóławiających obowiązki inwestora. W odpowiedzi na skargę SKO wnosiło o jej oddalenie. Zauważono, iż stosownie do art. 237 p.o.ś. postępowanie prowadzone na jego podstawie związane jest z możliwością negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, a zatem, w ocenie SKO, fakt ten determinuje zakres tego postępowania, jak też ocenę kto może zostać uznany za stronę takiego postępowania. Zatem sprawa taka dotyczy jedynie tej kwestii, a nie kwestii ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami bądź też innych, na które wskazuje skarżąca gmina. SKO oceniło, iż treść skargi, w zasadniczej swej części nie dotyczy przedmiotu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją SKO, a odwołuje się ona do różnych faktów i okoliczności, które nie mają żadnego wpływu na ustalenie, czy postępowanie zakończone wydaną w dniu [...] maja 2016 roku decyzją Starosty Powiatowego w M. dotyczyło interesu prawnego Gminy M. Tok rozumowania skarżącej uznano za przedstawienie rozszerzającej wykładni art. 28 k.p.a. mogącej prowadzić do konkluzji, iż gmina ma interes prawny w każdej sprawie, gdy przedmiot postępowania może dotyczyć kwestii związanych z ochroną środowiska na jej terenie. Koncepcja ta określona została jako "nie do przyjęcia." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Postępowanie w sprawie niniejszej toczyło się na podstawie art. 237 ustawy – Prawo ochrony środowiska z 27 kwietnia 2001 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 672 z poźn. zm.; dalej jako: p.o.ś.). Przepis ten stanowi, że w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. W zakresie statusu stron tego postępowania ustawa nie przewiduje specjalnej regulacji, dlatego, tak jak uznało SKO w zaskarżonej decyzji – ma zastosowanie przepis art. 28 k.p.a. według którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednolita jest linia orzecznicza, że posiadanie interesu prawnego wiąże się z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której na jednostkę (podmiot) mogą być nałożone konkretne obowiązki lub na podstawie której jednostka ta może dochodzić realizacji jej uprawnień. W orzecznictwie oraz doktrynie przeważa pogląd, do którego przychyla się skład orzekający, że może to być norma prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale należąca do każdej gałęzi prawa, w tym np. do prawa cywilnego. Powinna to być norma dająca się określić indywidualnie i wyodrębnić spośród innych norm, norma, której treść można do końca, indywidualnie ustalić i określić. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego (vide wyroki w sprawach: II OSK 2569/14 z 22 czerwca 2016 r., II SA/Kr 555/16 z 15 lipca 2016 r., II SA/Bk 76/10 z 16 sierpnia 2010 r, postanowienie z II OZ 865/09 z 13 października 2009 r. – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.wsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Zasadnie wykazano w zaskarżonej decyzji, że Gmina M. w przedmiotowym postępowaniu nie wykazała swego interesu prawnego i zarzuty skargi tej konkluzji nie podważają. Jakkolwiek skład orzekający w sprawie niniejszej nie podziela stanowiska SKO, że stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 237 p.o.ś. zawsze jest jedynie prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska, to podziela ocenę o braku wykazania indywidualnego interesu prawnego przez Gminę M. w przedmiotowym postępowaniu co dawało podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych co do kręgu stron postępowania prowadzonego w oparciu o art. 237 p.o.ś. istnieje rozbieżność. Przykładowo w wyroku w sprawie II SA/Sz 527/10 z 7 października 2010 r. (CBOSA) sąd uznał, że tylko podmiot władający instalacją posiada interes prawny w sprawie o nałożenie obowiązku przeprowadzenia przeglądu ekologicznego. Natomiast odmienne stanowisko, większościowe, prezentują wyroki w sprawach: II OSK 1772/12 z 17 grudnia 2013 r., II SA/Łd 1027/11 z 14 listopada 2011 r., II SA/Bk 76/10 z 6 sierpnia 2010 r., II OSK 971/09 z 10 czerwca 2010 r., II OSK 1357/08 z 15 września 2009 r. (CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej przychyla się do ostatnio wskazanego stanowiska uznając, że w sprawach prowadzonych na podstawie art. 237 p.o.ś. generalnie stroną postępowania jest inwestor – prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska, na którego może zostać nałożony obowiązek przedłożenia przeglądu ekologicznego – co nie wyklucza udziału innych podmiotów, pod warunkiem wykazania przez nich swego indywidualnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zatem inny, niż inwestor podmiot aby uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony musi wykazać, że istnieje przepis prawa materialnego uzasadniający jego ochronę poprzez udział w postępowaniu ze względu na jego własny, indywidualny i konkretny, nie ewentualny, interes prawny. Przykładem może być właściciel nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego odziaływania prowadzonej instalacji na środowisko. Podmioty nie mogące wykazać swego interesu prawnego mogą powiadomić organ ochrony środowiska o okolicznościach wskazujących na możliwe negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko co skutkować może wszczęciem postępowania na podstawie art. 237 p.o.ś. z urzędu, natomiast nie nabywają statusu strony takiego postępowania. Taka sytuacja wystąpiła w spawie niniejszej. To na skutek wniosku skarżącej Gminy organ ochrony środowiska dokonał czynności sprawdzających w zakresie możliwego negatywnego oddziaływania na środowisko F. P. "E.", które to czynności zakończyły się wydaniem decyzji negatywnej z dnia [...] maja 2016 roku. Starosta Powiatu w M. nie znalazł powodów do zobowiązania inwestora do sporządzenia przeglądu ekologicznego. Natomiast Gmina M. nie wykazała związku między sferą swoich indywidualnych praw a przedmiotem sprawy. Nie wskazała, by miała interes prawny w rozstrzygnięciu w sprawie, co zasadnie oceniono w zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi – dowodzącej posiadania interesu prawnego Gminy – nie mogą zostać podzielone w kontekście wyżej przedstawionego rozumienia treści art. 28 k.p.a. Zawierają one zbyt szerokie rozumienie przepisu, wykraczające poza możliwą interpretację. Przyjęcie twierdzenia: "stroną jest każdy, kto twierdzi wobec organu administracyjnego, że postępowanie administracji dotyczy jego interesu prawnego (obowiązku lub uprawnienia), albo kto żąda czynności organu, powołując się na istniejący, zdaniem jego, interes prawny lub obowiązek" oraz "Tym samym k.p.a. dopuszcza zawiązanie stosunku procesowego niezależnie od tego, czy w konkretnym przypadku istnieje rzeczywiście interes oparty na prawie" w aktualnym interpretowanym przez orzecznictwo i doktrynę stanie prawnym nie znajduje aprobaty. Zaprezentowane w skardze poglądy doktryny ewoluowały i od dłuższego czasu, co wyżej wykazano – uważa się, że nie wystarczy przekonanie podmiotu, że ma interes prawny w rozstrzygnięciu danej sprawy, a ten interes prawny musi faktycznie istnieć przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów. Także powoływane w skardze przepisy ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 446 z poźn. zm.) oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 778) wbrew przekonaniu skarżącej, nie dają podstawy do przyjęcia by miała ona interes prawny w postępowaniu w sprawie niniejszej. Realizacja zadań gminy i jej obowiązków dbania o środowisko, ochrona środowiska jako podstawa prowadzenia kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie stanowią o interesie prawnym rozumianym jako prawna możliwość udziału w postępowaniu konkretnym i indywidualnym. Wskazane uprawnienia i obowiązki, w tym także podnoszone w skardze jako wynikające z regulacji planów zagospodarowania przestrzennego odnoszą się do uprawnień i obowiązków organów gminy (burmistrz, wójt, prezydent miasta, rada gminy), nie są zaś wskazane regulacje prawne uprawnieniami własnymi gminy, skonkretyzowanymi dla danego rodzaju postępowania, danej, indywidualnej sprawy. Sporne postępowanie nie dotyczyło ogólnej kwestii ładu przestrzennego czy ochrony środowiska a sprawdzenia ewentualnego negatywnego odziaływania na środowisko konkretnego podmiotu na konkretnym terenie. Słusznie zauważyło SKO w odpowiedzi na skargę, że przyjmując tok rozumowania autora skargi, Gmina M. posiadałaby interes prawny i tym samym byłaby stroną każdego postępowania administracyjnego toczącego się przed dowolnym organem administracji publicznej, gdy przedmiot takiego postępowania mógłby dotyczyć kwestii związanych z ochroną środowiska na obszarze tej gminy. Całkowicie wypaczyłoby to sens regulacji art. 28 k.p.a. Stroną postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie mogą być podmioty mające swój osobisty i skonkretyzowany interes prawny w danej, indywidualnej sprawie. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała tak rozumianego interesu prawnego. Dlatego decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2016 r. umarzająca postępowanie odwoławcze nie narusza prawa. Ugruntowany jest w orzecznictwie pogląd, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie, pomimo swego przekonania, że decyzja I instancji dotyczy jego praw lub obowiązków, w rzeczywistości nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinno nastąpić w decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. (vide wyroki w sprawach: II SA/Gl 686/16 z 30 września 2016 r., II SA/Wa 2258/14 z 18 maja 2016 r., II OSK 942/05 z 5 lipca 2006 r. – CBOSA). Pogląd ten aprobuje skład orzekający w sprawie niniejszej. Na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718) skarga podlegała oddaleniu.