II SA/Łd 1027/11

Dnia 14 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 roku sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego W. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] znak [...] Starosta [...], na podstawie art. 237, art. 238, w związku z art. 240 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), art. 104 § 1, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 38 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) zobowiązał E. S., wykonującą działalność gospodarczą pod firmą – A z siedzibą w Z. przy ulicy B, do sporządzenia i przedłożenia, w terminie 6 miesięcy od dnia ustatecznienia się niniejszej decyzji, przeglądu ekologicznego dla instalacji – myjni samochodowej. Jednocześnie w pkt 2 decyzji określił wymagania, które należy spełnić przy sporządzaniu przeglądu. Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożył W. M., właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem, na którym usytuowana jest myjnia. Odwołujący zakwestionował prawidłowość ograniczenia zakresu przeglądu, do którego złożenia została zobowiązana E. S., wyłącznie do przeglądu emisji hałasu. W ocenie W. M. konieczna jest kontrola także pod kątem używanych środków chemicznych i ich oddziaływania na grunt oraz zdrowie i życie ludzi. Zastrzeżenia odwołującego budzi również sposób postępowania z odpadami powstającymi w wyniku użytkowania myjni. Tym bardziej, iż z myjni korzystają również kierowcy aut ciężarowych, których oczyszczenie generuje większe ilości takich odpadów. Reasumując W. M., wskazując na przepis art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniósł o traktowanie go jako stronę postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 §1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem W. M. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, iż stosownie do przepisu art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. Z kolei jak wynika z art. 28 cytowanej ustawy stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego, a podmiot, dla którego z przepisów takich nie wypływają żadne uprawnienia, ani obowiązki o charakterze prawnym nie ma w świetle przywołanego przepisu przymiotu strony. Przenosząc powyższe na grunt sprawy Kolegium podkreśliło, iż zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 237 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 6, pkt 20, pkt 31 ustawy – Prawo ochrony środowiska, ilekroć w ustawie mowa o : - instalacji – rozumieć należy przez to: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję; - podmiocie korzystającym ze środowiska – rozumie się przez to : a) przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 i Nr 180, poz. 1280), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki, b) jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, c) osobę fizyczną niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia; - prowadzącym instalację – rozumie się przez to podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie. Z przywołanych przepisów organ wywiódł, iż zobowiązać w trybie art. 237 ustawy – Prawo ochrony środowiska, można jedynie podmiot korzystający ze środowiska uprawniony na podstawie tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji. Oznacza to, iż tylko ten podmiot jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji zobowiązującej do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Trudno tym samym doszukać się interesu prawnego odwołującego. Kolegium dodało, iż doręczenie "do wiadomości" odwołującemu decyzji organu I instancji nie oznacza, iż jest stroną postępowania, co za tym nie może skutecznie wnieść odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. M. zarzucił decyzji organu II instancji, iż wydana została z naruszeniem art. 15 i art. 28 Kodeksu posterowani administracyjnego, art. 237 ustay – Prawo ochrony środowiska, art. 38, art. 64, art. 68 ust.1, art. 77 ust. 2, art. 86 Konstytucji RP, art. 8, art. 1 Protokołu 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Podstawowych Prawa i Wolności Człowieka, art. 6 ust. 4, art. 10 Dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazywał, iż jego interes prawny w kwestionowaniu decyzji organu I instancji wynika z faktu, iż funkcjonująca myjnia samochodowa generuje negatywne oddziaływanie na środowisko. Ścieki technologiczne zawierające substancje chemiczne wypłukiwane są na zewnątrz myjni i wsiąkają w glebę w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, jak i bezpośrednio do kanalizacji miejskiej. Szkodliwe substancje, na skutek wykorzystania urządzeń ciśnieniowych oraz wobec braku jakiegokolwiek zabudowania, są również odprowadzane do powietrza. Skarżący zwrócił również uwagę na uciążliwy hałas jaki powstaje w trakcie korzystania z myjni. Nadto zarzucił organowi odwoławczemu, iż odmówił skarżącemu przymiotu strony zasłaniając się regulacją prawną przepisów art. 237 – 241 ustawy o ochronie środowiska. W sytuacji, gdy taki interes prawny znajduje potwierdzenie w przepisach art. 140 Kodeksu cywilnego. Podobnie jak z przepisu art. 6 ust. 4 i art. 10a Dyrektywy Rady Wspólnoty Europejskiej z dnia 27 czerwca 1985r., które gwarantują zainteresowanej społeczności możliwość wczesnego i skutecznego udziału w procedurach decyzyjnych dotyczących środowiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w dalej przywoływanej jako "p.p.s.a." – Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Godzi się również pokreślić, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego przez W. M. Oznacza to, iż sformułowane w skardze zarzuty merytoryczne dotyczące decyzji Starosty [...] z dnia [...], którą nałożono na E. S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla instalacji – myjni samochodowej zlokalizowanej w Z. przy ul. B, pozostają poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie. Rozważania w zakresie legalności zaskarżonej decyzji należy rozpocząć od konstatacji, iż stosownie do art. 127 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – w dalszej części przywoływanej jako "k.p.a." – od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, iż podmiotem uprawnionym do kwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji jest wyłącznie strona takiego postępowania. Idąc dalej trzeba wskazać, iż złożenie odwołania obliguje organ do zbadania czy jego autor jest stroną danego postępowania. Badając powyższą kwestię prawidłowo rozpoczyna swój wywód organ odwoławczy gdy podnosi, iż w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla inwestycji krąg stron takiego postępowania, ustala się na zasadach ogólnych. Co oznacza, iż w grę wchodzi uregulowanie przepisu art. 28 k.p.a., z uwzględnieniem ewentualnych odrębności wynikających z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r., Nr 25, poz. 150 ze zm.). W tym zakresie należy chociażby wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 237 wskazanej powyżej ustawy w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Lektura powyższego przepisu wskazuje, iż ustawową przesłanką nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest samo tylko powstanie możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko bez potrzeby nawet zaistnienia określonych skutków. To przeprowadzenie przeglądu ekologicznego ma na celu potwierdzenie negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko lub wykluczenie takiego oddziaływania. Zależnie od rodzaju odpowiedzi udzielonej na powyższą wątpliwość rolą przeglądu ekologicznego jest późniejsze umożliwienia podjęcia działań zmierzających do usunięcia negatywnego oddziaływania na środowisko (vide: K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, W – wa, 2007, str. 470). Powyższe dość jednoznacznie wskazuje, iż przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska w zakresie regulującym sporządzenie i przedłożenie przeglądu ekologicznego nie zawierają istotnych odrębności przy określaniu stron postępowania. Tak więc na gruncie niniejszej sprawy w pełni zachowuje swą aktualność pogląd, iż posiadanie interesu prawnego wiąże się z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której na jednostkę (podmiot) mogą być nałożone konkretne obowiązki lub na podstawie której jednostka ta może dochodzić realizacji jej uprawnień. Powszechnie przyjmuje się, iż może to być norma prawa materialnego nie tylko z zakresu prawa administracyjnego, ale także należąca do każdej innej gałęzi prawa, w tym do prawa cywilnego. Powinna to być norma dająca się określić indywidualnie i wyodrębnić spośród innych norm, norma, której treść można do końca, indywidualnie ustalić i określić (vide: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2008, tezy do art. 28 k.p.a., J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996r., w sprawie sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997/4/83; postanowienie NSA z dnia 13 października 2009r., w sprawie sygn. akt II OZ 865/09; wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., w sprawie sygn. akt II OSK 1357/08; wyrok WSA w Poznaniu z 13 maja 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Po 955/09, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl) Taką normę prawa stanowić może także przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skarżący w toku postępowania konsekwentne wskazywali, że sposób funkcjonowanie przedmiotowej myjni samochodowej oddziaływuje nie tylko niekorzystnie na środowisko, ale i bezpośrednio oddziaływuje na jego nieruchomości, znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie, ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Zachowanie skarżącego, a w szczególności rodzaj podnoszonej argumentacji implikowało po stronie organu określone działania. Skoro bowiem skarżący wywodzi, iż funkcjonująca instalacja myjni samochodowej rzutuje na zakres jej praw wynikających z treści art. 140 Kodeksu cywilnego, to organ obowiązany był w pierwszej kolejności zbadać uprawnienie skarżącego do kwestionowania decyzji organu I instancji, właśnie w kontekście tejże normy prawnej. Nic takiego jednak się nie stało i organ odwoławczy zaniechał jakichkolwiek działań w celu ustalenie czy rodzaj immisji sąsiedzkich będących następstwem funkcjonowania przedmiotowej instancji nie uzasadnia przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu opartym na przepisie art. 237 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Tym samym doszło do naruszenia przepisów normujących wyjaśnianie stanu sprawy i jego ocenę (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) w stopniu, który wpływa na treść wydanego rozstrzygnięcia. Zaniechanie poczynienia powyższych ustaleń było następstwem przeświadczenia organu odwoławczego, iż stroną postępowania w przedmiocie przeglądu ekologicznego jest wyłącznie podmiot korzystający ze środowiska. (vide: wyrok WSA w opolu z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Op 36/08, LEX nr 460827 i K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, W – wa, 2007, str. 471). Z powyższym zapatrywaniem nie sposób się jednak zgodzić. Pomija ono bowiem przedstawione powyżej zapatrywanie na temat źródeł interesu prawnego strony na gruncie przepisu art. 28 k.p.a., wypływających nie tylko z norm prawa administracyjnego, ale również norm przypisanych do innych gałęzi prawa. Ponadto stanowisko o ograniczeniu kręgu podmiotowego postępowania w przedmiocie sporządzenia i przedstawienia przeglądu ekologicznego odwołuje się do tezy, iż postępowania to ma charakter wstępny, a ochronę prawną podmioty, które nie korzystają ze środowiska moją zapewnioną w innych postępowaniach. Jakkolwiek zgodzić się trzeba ze "wstępnym" charakterem postępowania w przedmiocie zobowiązania podmiotu prowadzącego instalację do sporządzenia przeglądu ekologicznego, to nie można uznać, by na tym etapie wykluczony był udział innych stron niż podmiot zobowiązany do sporządzenia przeglądu. Przede wszystkim wynik takiego postępowania może bezpośrednio wpływać na wykonywanie praw właścicielskich na nieruchomościach znajdujących się w obszarze oddziaływania instalacji na środowisko, bowiem według regulacji art. 238 pkt 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska przegląd ekologiczny instalacji powinien. zawierać m.in: "wskazanie, czy dla instalacji konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, określenie granic takiego obszaru, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich". Nie jest więc wykluczone, że granice obszaru ograniczonego użytkowania mogą obejmować nieruchomości sąsiednie, a zatem już na tym, wstępnym, etapie właściciele nieruchomości sąsiednich mogą mieć interes prawny w postępowaniu, wywodzący się z treści art. 140 k.c. (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 sierpnia 2010r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 76/10). Dodatkowo należy wskazać, iż nie może być argumentem przemawiającym za brakiem przymiotu strony możliwość ochrony uzasadnionych interesów w innych postępowaniach. O posiadaniu bowiem własnego interesu prawnego nie decyduje to, czy może on być chroniony również w innych postępowaniach niż aktualnie prowadzone. Nie ulega wątpliwości, iż skarżący zainicjował niniejsze postępowanie składając dwukrotnie doniesienia do organów ochrony środowiska ([...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P.) w celu ograniczenia uciążliwości powodowanych przez funkcjonowanie w sąsiedztwie jego nieruchomości myjni samochodowej. Nie ulega wątpliwości, iż jego działania zmierzają do realizacji ochrony praw właścicielskich do nieruchomości, która znalazła się w obszarze oddziaływania instalacji. Ponadto odmowa przyznania podmiotowi statusu strony w owym "wstępnym" etapie postępowania może prowadzić do braku "dalszych" etapów postępowania. Skoro bowiem bez pozytywnego zakończenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 237 ustawy – Prawo ochrony środowiska może nie być kolejnych postępowań, to iluzorycznie brzmi teza, że status strony tym podmiotom, na których nieruchomości oddziaływuje instalacja, miałby przysługiwać dopiero na dalszych etapach postępowania, w szczególności przy uszczegóławianiu obowiązków podmiotu prowadzącego instalację. Ponadto zasadnie zwrócono uwagę na brak przekonywujących argumentów przemawiających za tym aby w toku jednego ogólnego postępowania różnicować status prawny podmiotów zależnie na jakim etapie postępowanie to się aktualnie znajduje. (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 sierpnia 2010r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 76/10). Dokonując błędnej interpretacji przepisu art. 28 k.p.a., w związku z art. 237 ustawy – Prawo ochrony środowiska organ odwoławczy naruszył prawo materialne w stopniu mającym wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na zasadzie art. 200 wskazanej ustawy. j.m.