II OSK 971/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1697/08 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Minister Środowiska uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2008 r., którą zobowiązano Stołeczny Zarząd Infrastruktury do przedłożenia przeglądu ekologicznego dla przejazdu kolejowego przy ul. S. w O. (znajdującego się w obrębie terenów zamkniętych) w zakresie oddziaływania akustycznego, z uwzględnieniem ruchu drogowego i stanu technicznego przejazdu. Podstawą prowadzenia postępowania w sprawie był art. 237 w związku z art. 238 i 241 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Minister przywołał następujące okoliczności sprawy: Postępowanie było prowadzone w związku ze skargami M.S. na ponadnormatywne akustyczne oddziaływanie na teren jej nieruchomości ruchu pojazdów, który odbywa się po drodze wojewódzkiej nr 627, krzyżującej się z przejazdem kolejowym zarządzanym przez SZI. W sprawie bezsporny jest fakt ponadnormatywnego oddziaływania ruchu pojazdów na środowisko. Zarządca przejazdu (SZI) nie kwestionuje, że zły stan techniczny obiektu przyczynia się do negatywnego oddziaływania ruchu pojazdów przemieszczających się po drodze wojewódzkiej nr 627. Nie podejmuje jednak stosownych działań w celu doprowadzenia go do stanu właściwego, pomimo zobowiązania wynikającego z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086 ze zm.). W tej sytuacji należy zobowiązać SZI do podjęcia w realnym czasie skutecznych działań w celu doprowadzenia przejazdu do właściwego stanu technicznego. Nie jest natomiast niezbędne w tym celu sporządzanie przeglądu ekologicznego. Konieczne jest również podjęcie innych działań z uwagi na fakt, że na przekroczenie akustycznych standardów jakości środowiska ma także wpływ ruch pojazdów na drodze. W skardze na tę decyzję M.S. wyjaśniła, że przejazd kolejowy jest uszkodzony, zarządca nie podejmuje skutecznych działań (doraźne naprawy nie przynoszą efektów), przez co skarżąca, wraz z rodziną są narażeni na poważne uciążliwości. Istotne jest, aby przejazd został wykonany w takiej technologii, która zapewni wywieranie jak najmniejszego wpływu akustycznego funkcjonującego przejazdu. W kwestii tej jest niezbędne sporządzenie przeglądu, który ma być środkiem zastosowanym w celu ograniczenia negatywnego wpływu na środowisko "w szerokiej perspektywie czasowej nie zaś jako środek jednorazowej kontroli". Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przyczyną uciążliwości jest ruch samochodowy na przejeździe. Obiekt jest jednocześnie w złym stanie technicznym, co zwiększa uciążliwość. Odpowiedzialny za utrzymanie przejazdu we właściwym stanie – zarządca linii kolejowej nie podejmuje naprawy przejazdu, planuje jej wykonanie według określonej koncepcji, lecz nie podejmuje działań z powodu braku środków (SZI jest jednostką budżetową). Jednocześnie zarządca przejazdu wskazuje, że do powstawania uciążliwości przyczynia się ruch samochodowy po drodze wojewódzkiej jak i nieprzestrzeganie przepisów (ignorowanie znaków ograniczenia prędkości). Obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego nakłada się w przypadku wystąpienia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko drogi lub linii kolejowej. Decyzja o obciążeniu strony obowiązkiem wydatkowania konkretnych środków na sporządzenie dokumentacji ma charakter uznaniowy. Przesłanką wydania decyzji może być wyłącznie ocena, że niezbędne jest uzyskanie konkretnych informacji, koniecznych dla podjęcia określonych działań przez organy władzy publicznej. W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowany wpływ złego stanu przejazdu na powstawanie uciążliwości, jak i, wynikający z mocy prawa, obowiązek zarządcy linii kolejowej utrzymania go we właściwym stanie. Sporządzony przegląd może stanowić źródło informacji m.in. o koniecznych działaniach służących zapobieganiu i ograniczaniu oddziaływania na środowisko jak i ewentualnie o potrzebie ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. W rozpoznawanym przypadku okolicznością niekwestionowaną jest potrzeba przeprowadzenia generalnej modernizacji przejazdu kolejowego. Konkretna koncepcja takich działań została przygotowana. Analiza czy spełnione są stosowne wymagania (zapewnienie ograniczenia uciążliwości we właściwym zakresie) jest zapewniona dodatkowo na etapie legalizacji procesów inwestycyjnych, w tym w procesie budowlanym w myśl przepisów art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), także poprzez możliwość nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy). Jednocześnie przedwczesne byłoby rozważnie potrzeby ustanawiania obszaru ograniczonego użytkowania (ewentualnie jego granic), skoro niewątpliwie istnieją konkretne rozwiązania techniczne (modernizacja przejazdu), czy organizacyjne (ograniczenie prędkości), których zastosowanie bezsprzecznie spowoduje zmniejszenie uciążliwości. W ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia w sprawie jest podnoszona przez zarządcę przejazdu kwestia, że do powstawania uciążliwości przyczynia się faktycznie ruch pojazdów na przejeździe, odbywający się z naruszeniem przepisów, za co odpowiada z kolei zarządca drogi wojewódzkiej. Zagadnienie to nie ma wpływu na prawidłowość oceny zakresu działań, jakie powinien podjąć zarządca przejazdu, co jest przedmiotem rozważań w postępowaniu, które toczy się względem tego podmiotu. O ile istnieje konieczność rozważenia zakresu oddziaływania ruchu samochodowego na drodze wojewódzkiej (z pominięciem wpływu złego stanu przejazdu kolejowego) oraz określenia właściwych działań, jakie powinien podjąć zarządca tej drogi, w celu ograniczenia jej ujemnego oddziaływania, kwestie te mogą być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego toczonego względem zarządcy drogi. Kwestia ta nie ma znaczenia dla meritum niniejszej sprawy. Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca wnosiła wprost o nałożenie na SZI obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, co byłoby formalnie dopuszczalne z uwagi na treść art. 61 § 1 K.p.a. oraz brak przepisów, które ograniczałyby możliwość wszczęcia tego rodzaju postępowania na wniosek strony. Pomimo braku w aktach administracyjnych informacji o wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu, choć w następstwie kierowanych do organu wystąpień skarżącej. Wobec uznania przez organ odwoławczy, że prowadzenie postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu na SZI jest niezasadne trafnie uchylono orzeczenie organu I instancji i umorzono postępowanie. Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że uchybieniem organu odwoławczego, niemającym jednak wpływu na wynik sprawy, było wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie zasadne byłoby wydanie decyzji w trybie art. 362 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Rozstrzygnięcie w tej kwestii wymagałoby uprzedniego wszczęcia z urzędu i przeprowadzenia stosownego postępowania w tym przedmiocie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 237 w związku z art. 238 i art. 241 oraz art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stołeczny Zarząd Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) wynika, że w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Decyzja o zobowiązaniu określonego podmiotu do sporządzenia przeglądu ekologicznego ma charakter uznaniowy i organ wydaje ją po stwierdzeniu celowości nałożenia takiego obowiązku. Przegląd ekologiczny służy głównie wyjaśnieniu czy konkretna instalacja negatywnie oddziaływuje na środowisko i ewentualnie jakie należy podjąć działania w celu zmniejszenia lub całkowitej eliminacji tego negatywnego oddziaływania. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Sz 538/07 (publ. w Zb. LEX nr 460845) "przegląd ekologiczny jest w istocie opinią specjalistyczną, a zatem koszty jego sporządzenia są wysokie i obciążają prowadzącego tę instalację, co nie jest dla niego obojętne. Jeżeli zatem ten sam cel mógłby być osiągnięty w drodze innych środków dowodowych, to sięganie po instrument niewątpliwie najdroższy nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Rzeczą organu jest wykazanie, że osiągnięcie celu, jakim jest udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko, jest niemożliwe przy użyciu innych środków dowodowych". Również w doktrynie wyrażono podobne stanowisko stwierdzając (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. LEX, Warszawa 2007, s. 470-471), że "przenoszenie obowiązków związanych z ustaleniem stanu faktycznego na stronę postępowania może mieć miejsce, gdy przepis prawa wyraźnie na to zezwala (tak jak w rozpatrywanym przypadku) a jednocześnie organ powinien pamiętać, że jest to wyjątek od reguły, który może być stosowany tylko wówczas, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych. W związku z tym nakładając obowiązek opracowania przeglądu ekologicznego organ powinien w uzasadnieniu swojej decyzji przedstawić określony wyżej sposób rozumowania, dlaczego in concreto zachodziła taka konieczność". Uchylając decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2008 r. i umarzając postępowanie Minister Środowiska wskazał przekonywująco okoliczności przemawiające za bezzasadnością decyzji nakładającej na stronę obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego. Organ wskazał, iż bezsporne jest w sprawie, że korzystanie ze zdewastowanego przejazdu kolejowego przy ul. S. w O. wiąże się z nadmiernym hałasem, którego wielkość została zmierzona w toku odrębnego postępowania. Przejazd ten jest zarządzany przez Stołeczny Zarząd Infrastruktury i jednostka to nie kwestionuje swego obowiązku doprowadzenia go do stanu ograniczającego stopień hałasu związanego z jego eksploatacją. Nie jest też kwestionowany obowiązek generalnej modernizacji tego przejazdu oraz techniczny sposób doprowadzenia do tego celu. Jedynym powodem bezczynności Stołecznego Zarządu Infrastruktury jest – podnoszony przez tę jednostkę – brak wystarczających środków finansowych na pokrycie kosztu przebudowy przejazdu. Organ odwoławczy trafnie więc uznał, że wykonanie przeglądu ekologicznego nie jest celowe ani dla ustalenia negatywnego oddziaływania eksploatacji przejazdu na środowisko, ani dla ustalenia działań zmierzających do ograniczenia tego oddziaływania. Słuszne jest też stanowisko organu, że skarżącej M.S. przysługują przewidziane w prawie środki prowadzące do przymuszenia zarządcy przejazdu do podjęcia działań prowadzących do zmniejszenia negatywnego oddziaływania eksploatacji tego urządzenia. Może ona skorzystać zarówno z roszczeń przewidzianych w prawie cywilnym służących ograniczeniu nadmiernych immisji na sąsiednią nieruchomość jak i z drogi prawnej wskazanej w art. 362 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z tym ostatnim przepisem " jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziaływuje na to środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko wskazując przy tym zakres tego ograniczenia oraz konieczność podjęcia odpowiednich czynności". Należy wiec uznać, że skarga kasacyjna nie wykazała naruszenia podanych w niej przepisów prawa materialnego ani przez ich błędną wykładnię, ani przez niewłaściwe zastosowanie. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.