II OSK 830/17

Dnia 15 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1159/16 w sprawie ze skargi A. K. i C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 9 sierpnia 2016 r. nr ... w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 15 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Sz 1159/16 oddalił skargę A. K. i C. K. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z ... r. nr ... utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Dziwnowa z ... r. nr ... ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr ... położonej w obrębie ewidencyjnym M., gmina D. Jak stwierdził Sąd I instancji zaskarżona decyzja nie narusza art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej Ppsa), albowiem uwzględnia ona zalecenia wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2015 r. II SA/Sz 627/15. Kolegium ponownie rozpatrując sprawę odniosło się bowiem do zarzutów skarżących dotyczących naruszenia § 7 i § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy) i ocena ta zdaniem Sądu I instancji była prawidłowa. W szczególności wyjaśniono, że parametry nowej zabudowy wynikają wprost z analizy załączonej do decyzji organu I instancji, sporządzonej przez uprawnionego urbanistę. Wyniki tej analizy, sporządzonej w oparciu o funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym wskazują, że ustalenie w decyzji szerokości elewacji frontowej budynku (12,5 m z tolerancją 20%), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki czy okapu dachu od 3 do 9 m, geometrii dachu jako dachu płaskiego, stromego dwuspadowego lub wielospadowego o połaciach symetrycznych, mansardowego - o kątach nachylenia dachu maksymalnie 45o a w przypadku dachu mansardowego 75o, ustalenia kalenicy głównej prostopadłej do frontu działki oraz maksymalnej wysokości budynku 9,5 m dla dachu. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa - zdaniem Sądu - pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy w sposób, jak przyjęły to w realiach niniejszej sprawy, organy obu instancji. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa, poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku pełnego stanu faktycznego umożliwiającego dokonanie kontroli działalności organu, w szczególności poprzez: - nieustalenie zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt II SA/Sz/627/15, w szczególności zalecenia w przedmiocie obowiązku poczynienia ustaleń co do planowanej przez wnioskodawców zabudowy oraz skontrolowania ich wykonania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, - nieodniesienie się do zarzutów skarżących w zakresie nieuzasadnionego zawyżania parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji i wyznaczenia ich na maksymalnym poziomie w zakresie górnej wysokości elewacji frontowej, jak i wysokości głównej kalenicy (geometrii dachu) bez ustalenia przeznaczenia istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, - braku dokonania wykładni przepisów prawa materialnego, to jest § 7 i § 8 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy; 2) art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w związku z art. 7 Kpa i art. 107 § 3 Kpa, poprzez nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 sierpnia 2016 r., pomimo że w decyzji tej: - nie wskazano na spełnienie przesłanek odstąpienia od zastosowania wskaźnika wysokości górnej elewacji frontowej jako średniej, jak również nie wskazano powodów ustalenie geometrii dachu w sposób dopuszczający wybudowanie budynku o wysokości głównej kalenicy do 12 metrów na działce o najmniejszej powierzchni oraz na działce w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących, na której posadowiony budynek ma wysokość 7 metrów - w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego, co powinno stanowić zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 Kpa, - nie wskazano dowodów na podstawie, których organ ustalił, jaką funkcję ma pełnić planowana przez inwestora zabudowa, stosownie do zaleceń wynikających z wcześniejszych wyroków Sądu Administracyjnego w Szczecinie, jak również nie poczyniono ustaleń co do funkcji zabudowy obowiązującej w obszarze analizowanym; II. przepisów prawa materialnego, to jest: 1) § 7 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ jest uprawniony do wyznaczenie innej wysokości zabudowy aniżeli ta, która odnosi się do zabudowy istniejącej, w sytuacji gdy wynika to bezspornie z ustaleń analizy urbanistycznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wprowadza jako zasadę w § 7 ust. 3 ustalenie tego parametru jako średniej wielkości występującej w obszarze analizowanym (w przypadku gdy wysokości te tworzą uskok), a zastosowanie § 7 ust. 4 jest możliwe tylko, w przypadku gdy zostało podyktowane uzasadnioną koniecznością lub korzyścią i wynika w sposób logiczny z analizy architektoniczno-urbanistycznej; 2) § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, iż określenie wysokości budynku było zgodne z tym przepisem, a niezastosowanie § 8 tego rozporządzenia określającego sposób ustalania geometrii dachu, a w tym ustalenie wysokości budynku. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Istota zarzutów skargi kasacyjnej opiera się na kwestionowaniu zaaprobowanych przez organy oraz Sąd I instancji, wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej w odniesieniu do wskaźnika górnej elewacji frontowej i geometrii dachu. W tym kontekście należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Na takim założeniu oparta jest regulacja prawna rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, przez dopuszczenie odstępstw od ustanowionych podstawowych wymogów. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma to, że kwestionowane wskaźniki mieszczą się w zakresie dopuszczonym przez zarzucane przepisy rozporządzenia. Określenie wysokości zarówno górnej elewacji frontowej w przedziale "od 3 do 9m", jak i maksymalnej wysokości budynku 9,5 m dla dachu płaskiego i 12 m dla dachu stromego nie narusza § 7 ust. 4 jak i § 8 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Sąd I instancji szczegółowo przeanalizował dokonaną przez Kolegium ocenę zarzutów dotyczących parametrów nowej zabudowy i wskazał, że wynikają one wprost z analizy załączonej do decyzji organu I instancji, sporządzonej przez uprawnionego urbanistę. Informacje zawarte w części tekstowej analizy są w pełni wystarczające dla weryfikacji prawidłowości ustalenia wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej. Stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że określenie wysokości budynku do 12 m jest zgodne z § 7 ust. 4 rozporządzenia, jest uchybieniem, które nie miało żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Sąd I instancji dokonał oceny legalności zarówno parametrów wynikających z § 7 jak i § 8 rozporządzenia, wskazując że wynikają one wprost z ww. analizy. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie. W tym kontekście tj. legalności przyjętych wskaźników zabudowy - całkowicie niezasadne są zarzuty naruszenia prawa procesowego. Sąd I instancji zweryfikował bowiem zalecenia jakie wynikały z ww. wyroku z 13 listopada 2015 r. i dokonał oceny legalności przyjęcia w decyzji kwestionowanych przez skarżących parametrów zabudowy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje na rzeczywisty zakres rozstrzygania oraz na tok rozumowania, który doprowadził do określonej oceny rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu. Zostało ono przy tym sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w przepisie art. 141 § 4 Ppsa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Okoliczność, że ustalenia te są niezgodne z oczekiwaniami skarżących nie oznacza, że został naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa. Ponadto w ramach tego zarzutu nie można kwestionować niedokonania wykładni określonego przepisu prawa materialnego. Niezasadny jest, w ocenie Sądu, również zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w związku z art. 7 Kpa i art. 107 § 3 Kpa, sprowadzający się do zakwestionowania przez stronę parametrów i wskaźników zabudowy, jak i braku wskazania dowodów na podstawie, których organ ustalił funkcję zabudowy. Wskazać należy, że podstawowym i jedynym dowodem, na podstawie którego ocenia się legalność przyjętych parametrów i wskaźników jest analiza urbanistyczna. I taka ocena w zaskarżonym wyrok jest zawarta. Nie sposób zatem tak organom, jak i Sądowi I instancji zarzucić niewskazania dowodów na podstawie, których organ ustalił, jaką funkcję ma pełnić planowana przez inwestora zabudowa. Funkcja ta jest jednoznaczna - budynek mieszkalny. Okoliczność dopuszczenia budowy budynku o wysokości głównej kalenicy do 12 metrów na działce o najmniejszej powierzchni w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących wynika właśnie z powyższej analizy. Co za tym idzie, w okolicznościach przedmiotowej sprawy przeprowadzono prawidłowe postępowanie administracyjne zgodnie z regułami k.p.a., zaś wskazane wyżej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie miały miejsca. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym