II SA/Łd 779/16

Dnia 15 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu demontażu stacji bazowej telefonii komórkowej - oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją znak [...],[...] z dnia [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 23) w skrócie "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania A SA od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], Nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art.51 ust.l pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz.1409 z późn.zm.) nakazano temu podmiotowi rozbiórkę- demontaż stacji bazowej telefonii A S.A. zamontowanej na istniejącej wieży ciśnień w R. przy ul. A, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. prowadził postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych przez B Sp. z o.o, z siedzibą w W., na istniejącej wieży ciśnień, usytuowanej w R. przy ul. A nr 9a, na działce o numerze ewidencyjnym 177/1. Roboty wykonywano na podstawie niezakwestionowanego zgłoszenia z dnia 17 maja 2010r. Jak wynika z projektu budowlanego, załączonego do zgłoszenia, w skład stacji bazowej telefonii komórkowej wchodzą 3 maszty antenowe o wysokości 3,0 m posadowione na wieży ciśnień oraz urządzenia sterujące BTS posadowione na ruszcie wykonanym z Cl20 podwieszonym do ścian wieży za pomocą wieszaków wykonanych z L50x50x5 oraz daszków z siatki metalowej (szt. 8) podwieszonych do ścian wieży za pomocą zawiesi. Organ ocenił, że roboty powyższe nie wymagają uzyskania pozwolenia ani dokonania zgłoszenia w trybie ustawy Prawo budowlane. Decyzje umarzające postępowanie (dec. PINB w R. z dnia [...], Nr [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja [...]WINB z dnia [...], Nr [...], początkowo zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 20 września 2011 roku (sygn.. akt [...]) oddalając skargę Stowarzyszenia Zwykłego A z siedzibą w R. (dalej jako Stowarzyszenie). Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok., w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt [...] uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję PINB w R. z dnia [...], umarzającą postęp, jak również powołaną decyzję PINB w R. Nr [...]. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku w sprawie [...] na konieczność wyczerpującego wyjaśnienia parametrów inwestycji w celu ustalenia, czy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko, a tym samym pozwolenia na budowę, stosownie do warunków określonych w art. 29 ust.3 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniach uchylonych decyzji brak było też szczegółowych ustaleń odległości inwestycji od miejsc dostępnych dla ludności. Zarówno NSA, jak i WSA w swych rozważaniach w niniejszej sprawie zwróciły uwagę na konieczność szerokiej interpretacji tego określenia, jako wszelkich miejsc z wyłączeniem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego i skonfrontowania tak określonych miejsc z oddziaływaniem spornych urządzeń. . W toku powyższego postępowania wnioskiem z dnia 22 lutego 2012 r. Stowarzyszenie Zwykłe A z zwróciło się do PINB w R. o wstrzymanie inwestycji związanej z wymianą anten telekomunikacyjnych . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. pismem z dnia 20 lutego 2013 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej legalności wymiany anten oraz robót budowlanych wykonywanych przez telefonię komórkową B na istniejącej wieży ciśnień w R. przy ul. A (działka o nr ewid. 177/2). W toku postępowania, po wyeliminowaniu kolejnych decyzji organu I instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...], Nr [...] w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż należy uwzględnić fakt usunięcia z obrotu prawnego decyzji umarzających postępowanie w sprawie legalności prowadzenia robót budowlanych na istniejącej wieży ciśnień zlokalizowanej w R. przy ul. A na działce o nr ewid. 177/2, wykonanych na podstawie zgłoszenia dokonanego w organie administracji architektoniczno-budowlanej w dniu 17 maja 2010r. Organ podkreślił, ze wykonanie kolejnych robót budowlanych w 2012 r. na wieży ciśnień przez B (wymiana anten) oznacza, że zmianie uległ stan faktyczny sprawy, czego organ stopnia podstawowego w ogóle nie wziął pod uwagę przy rozstrzyganiu tej sprawy. W późniejszym postepowaniu kolejna decyzja PINB zobowiązująca do złożenia projektu zamiennego i decyzji o warunkach zabudowy została wyeliminowana w trybie kontroli instancyjnej (dec. [...]WINB z [...] nr [...]). Z kolei GINB decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji [...]WINB nr [...]. Kontynuując postępowanie w niniejszej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...], Nr [...], działając na podstawie art.51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazał A SA. z/s W., B 160 przedłożenie w organie I instancji w terminie do dnia 10 lipca 2015 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących inwestycji - stacji bazowej telefonii komórkowej., następnie postanowieniem z dnia [...], nr [...], w trybie art. 100§ 1 k.p.a. wezwał inwestora do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącej wieży ciśnień. Postępowanie nieważnościowe w sprawie decyzji nr [...] zakończyło się pozostawieniem jej w obrocie prawnym (vide decyzja GINB z dnia [...], uchylająca decyzję [...]WINB z dnia [...], nr [...] i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], Nr [...]). W związku z powyższymi rozstrzygnięciami postanowieniem z dnia [...], Nr [...] PINB podstawie art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie do czasu przedłożenia decyzji Prezydenta Miasta R. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w budowy. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia [...], Nr [...]. Decyzją z dnia [...], Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał A S.A. z/s W. B 160 rozbiórkę - demontaż spornej stacji bazowej telefonii A S.A. zlokalizowanej na istniejącej wieży ciśnień zlokalizowanej w R. przy ul. A ( działka nr ewid. gruntów 177/2 obręb [...]). Jako przesłankę nałożenia obowiązku rozbiórki organ podał niezłożenie w zakreślonym terminie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji środowiskowej. Odwołanie od w/w decyzji wniósł inwestor. W jego ocenie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., uzasadniając powyższą decyzję niewywiązaniem się przez inwestora w zakreślonym przez organ terminie z nałożonych przez niego obowiązków, to jest do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i, działał co najmniej przedwcześnie oraz wbrew swojemu własnemu postanowieniu nr [...] z dnia [...] o zawieszeniu postępowania do czasu przedłożenia przez A S.A. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji wskazał, że inwestor wystąpił do Prezydenta Miasta R. z wnioskiem z dnia 15 lipca 2015 r., uzupełnionym w dniu 12 sierpnia 2015 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla analizowanej inwestycji. W toku postępowania odwoławczego organ ustalił, iż do dnia sporządzenia niniejszej decyzji Prezydent Miasta R. nie wydał żadnej decyzji środowiskowej (pozytywnej lub negatywnej), a postanowieniem z dnia [...], znak [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Organ podkreślił, iż trudno zarzucić inwestorowi niewywiązanie się z obowiązku przedłożenia decyzji środowiskowej, skoro organ właściwy w sprawie nie zakończył postępowania poprzez wydanie aktu administracyjnego. Tym bardziej wydanie decyzji na rozbiórkę organ ocenił w aktualnym stanie faktyczno-prawnym jako przedwczesne. Strona nie może ponosić konsekwencji działań niezależnych od niej, a jedynie od organu administracji publicznej, w tym przypadku Prezydenta Miasta R.. Wydając zaskarżoną decyzję organ stopnia podstawowego w ogóle pominął powyższą okoliczność, co stanowi uchybienie skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie prowadząc postępowanie powiatowy organ nadzoru budowlanego winien rozważyć możliwość zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu wydania przez Prezydenta Miasta R. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wywiodło Stowarzyszenie Zwykłe A z siedzibą w R. zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. Art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której sprawa nie wymaga przeprowadzeniu jakiegokolwiek uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. 2. Art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane poprzez przyjęcie, że nie wykonanie obowiązku w terminie określonym w decyzji i to, pomimo że od wyroku NSA II OSK 2589/11 z dnia 24 marca 2013 r. upłynęło prawie 3, 5 roku, a inwestor nie uzyskał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może skutkować wydaniem nakazu rozbiórki, lecz zawieszeniem postępowania na 3 lata. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera zarzutów powodujących konieczność wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądu pozostaje decyzja kasatoryjna. Weryfikacji podlega zatem zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest możliwe wówczas, gdy zakres niewyjaśnionych okoliczności jest tak duży, że organ odwoławczy nie może we własnym zakresie uzupełnić postępowania dowodowego. Organ odwoławczy nie może bowiem pełnić funkcji organu I instancji. Chodzi zatem o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a. określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie wymaga każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy (tak WSA w Gdańsku dnia 15 czerwca 2016 r. w sprawie II SA/Gd 102/16, LEX nr 2077949).W rozpatrywanej sprawie tymczasem niewyjaśnione zostały fundamentalne dla rozstrzygnięcia kwestie. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że organ nadzoru budowlanego prowadzi obecnie postępowanie w sprawie legalności budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. W toku postępowania, postanowieniem z dnia 5 maja 2015 roku inwestor został zobowiązany do wystąpienia w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Stosownie do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Łodzi sygn.. akt II SA/Łd 542/13 inwestor został zobowiązany do przedłożenia decyzji środowiskowej. Obowiązek ten został jednak nałożony na inwestora w maju 2015 roku decyzją PINB nr [...]. Potrzebę dokonania oceny oddziaływania na środowisko dla spornej inwestycji potwierdził Regionalny dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. pismem z dnia 15 października 2015 roku. Inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji środowiskowej w dniu 15 lipca 2015 roku. Poza sporem jest, że Prezydent Miasta R. prowadzi nadal postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w takiej sytuacji orzekanie o rozbiórce obiektu jest co najmniej przedwczesne. W ocenie sądu okoliczność, że przed innym organem administracji publicznej zawisła sprawa, której wynik ma bezpośredni wpływ na wynik postępowania w sprawie legalizacji robót budowlanych stanowi co najwyżej przesłankę zawieszenia postępowania, na co trafnie zwraca uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie oczekiwanie na decyzję organu w sytuacji, gdy inwestor skutecznie złożył wniosek o wydanie decyzji środowiskowej nie powinno pociągać sobą ujemnych skutków procesowych dla inwestora, tym bardziej w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Należy uznać, ze inwestor, który wystąpił do organu o przeprowadzenie postępowania w sprawie określenia uwarunkowań środowiskowych dla inwestycji, uczynił zadość obowiązkowi nałożonemu przez organ nadzoru budowlanego, działał w ramach prawa i nie może ponosić skutków działania organu, na decyzję którego oczekuje. Nawet w sytuacji, gdy próba uzyskania wymaganych decyzji podejmowana jest w toku postępowania legalizacyjnego, a więc w przypadku samowoli budowlanej. W ocenie sądu procesowy charakter terminu wskazanego w art. 51 ustawy Prawo budowlane uniemożliwia zastosowanie określonych w przepisie ujemnych skutków niedochowania terminu w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do złożenia dokumentów, rozstrzygnięć, których wydanie leży w gestii organów administracji, uczyni zadość obowiązkowi wystąpienia tychże dokumentów czy decyzji. Należy pamiętać, że regulacje ustawy Prawo budowlane w unormowaniach art. 48 – 51 wyraźnie obligują organy nadzoru budowlanego do zbadania możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem stwierdzonej samowoli budowlanej. Zanim organ zdecyduje o nakazie rozbiórki samowolnych robót budowlanych, zobowiązany jest - stosownie do wskazanych unormowań – wszechstronnie wyjaśnić, czy istnieje możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowalnych. Wskazać należy, ze decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji nie przesądza o możliwości jej realizacji, a określa niezbędne do spełnienia parametry i warunki. Nawet w sytuacji, gdy decyzja ta dotyczy zrealizowanej już inwestycji nie oznacza automatycznej akceptacji, ale umożliwi organowi prowadzącemu postepowanie legalizacyjne wyjaśnienie, czy możliwe jest jej dalsze funkcjonowanie, czy też nie można doprowadzić jej do działania zgodnego z obowiązującymi normami i przepisami. Organ nadzoru budowlanego, kontynuując postępowanie weryfikujące legalność wykonanych robót budowlanych musi przy tym mieć na uwadze, że po wyroku tutejszego sądu w sprawie [...] zmienił się przedmiot postępowania, który obejmuje nie tylko wymianę anten, ale i budowę stacji bazowej. Uzyskanie w toku postępowania legalizacyjnego (art. 48 i art.49 Prawa budowlanego) czy naprawczego (art. 50 i 51 PB) decyzji, niezbędnych do oceny zgodności wykonanych robót z prawem, w tym z przepisami technicznymi, przepisami odrębnymi (jak choćby w zakresie rygorów środowiskowych) winno zostać poddane ocenie organów nadzoru budowlanego w toku dwuinstancyjnego postępowania wyjaśniającego. Przeto zarzut skargi o braku podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji jest chybiony. Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2016. 718) jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. JK