II SA/Gd 102/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 23 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 23 grudnia 2015 r. Z akt sprawy wynika, że skarga ta została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Orzeczeniem z 24 października 1961 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w G. przy ul. C., oznaczoną jako parcela nr [...], stanowiącą własność M. S. i T. D., a Komisja Odwoławcza ds. Wywłaszczenia, decyzją z 16 stycznia 1964 r., nie uwzględniła odwołań wywłaszczonych właścicieli i zatwierdziła to orzeczenie. Podstawę wywłaszczenia stanowił art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 70). Wnioskiem z 27 grudnia 1996 r. T. D. i M. S. – spadkobierczyni M. S. – wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do Prezydenta Miasta. W wyniku podziału tej nieruchomości powstały działki: [...]-[...]. Prezydent decyzją z 28 lutego 2000 r. nr [...] umorzył postępowanie co do działki nr [...] i [...], które stanowią własność Miasta, ale zostały oddane w użytkowanie wieczyste. W odniesieniu do pozostałych działek, stanowiących własność Gminy Miasta, toczyło się odrębne postępowanie przed Starostą, którego wyznaczył Wojewoda postanowieniem z 4 stycznia 2006 r. W trakcie postępowania zmarli wnioskodawcy, a ich spadkobiercami są Z. D.-P. i K. S. – po T. D. oraz Skarb Państwa po M. S. Także w trakcie postępowania działki uległy ponownemu podziałowi i tak działka nr [...] podzielona została na działki nr [...] i [...], zaś działka [...] na działki [...]-[...]. Starosta decyzją z 1 czerwca 2009 r. w pkt 1 umorzył postępowanie co do działek nr [...], [..] i części [...], a w pkt 2 odmówił zwrotu działek nr [...]-[...], a Wojewoda, decyzją z 19 stycznia 2010 r. uchylił decyzję Starosty i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Starosta decyzją z 5 października 2010 r. w pkt 1 umorzył postępowanie co do działek nr [...], [...] i części [...], a w pkt 2 odmówił zwrotu działek nr [...]-[...]. W zakresie umorzenia postępowania Starosta powołał się na art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami - prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich, zaś co do odmowy zwrotu stwierdził, iż art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. był szczególnym trybem wywłaszczenia, które nie zakładało konkretnego celu, zatem trudno mówić o zbędności na cel wywłaszczenia i możliwości zastosowania art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślił też, że decyzja Prezydenta Miasta z 28 lutego 2000 r. została skierowana do osoby nieżyjącej – M. S., która zmarła w 1999 r., zatem nie można jej uznać za ostateczną. Z. D.-P. i K. S. wniosły odwołanie od punktu drugiego decyzji Starosty, podkreślając, że art. 47 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. nie miał na celu regulacji stanu prawnego, jak twierdzi organ, ale miał zabezpieczyć roszczenia Skarbu Państwa, bowiem mówił o nakładach z tytułu budowli dokonanych przez obce państwa, zatem to było celem wywłaszczenia i jeżeli budowle w dalszym ciągu znajdowały się na nieruchomości zwrot nie jest możliwy, jednak w sprawie jest inna sytuacja, bowiem baraki wzniesione przez okupanta zostały rozebrane, hipoteka kaucyjna wykreślona, to nie ma przeszkód do zastosowania art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda decyzją z 1 marca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty. Uznał bowiem, że decyzja Starosty w zakresie umorzenia postępowania jest prawidłowa, gdyż że działki nr [...] i [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste, a zatem zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot nie przysługuje. Wojewoda wskazał przy tym, że decyzja Prezydenta z 28 lutego 2000 r. stała się ostateczna, mimo że została skierowana do osoby nieżyjącej, co stanowi rażące naruszenie prawa, wobec czego podjęte zostały kroki w celu jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Natomiast w kwestii odmowy zwrotu nieruchomości, Wojewoda stwierdził, że art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. miał za cel uregulowanie stanów prawnych nieruchomości, na których podmioty w nich wskazane wzniosły budowle, których wartość przewyższa wartość nieruchomości, zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany i nie ma podstaw do badania przesłanek z art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z. D.-P. i K. S. wniosły skargę na tę decyzję, podtrzymując zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji Starosty. W uzasadnieniu skargi podniesiono również, że odwołanie dotyczyło tylko punktu 2 decyzji Starosty, a Wojewoda odniósł się do całej decyzji i utrzymał ją w mocy. Wyrokiem z 4 stycznia 2012 r., w sprawie II SA/Gd 407/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Sąd stwierdził, że istotnie odwołanie dotyczyło tylko pkt 2 decyzji Starosty w związku z czym błędem było umieszczenie w uzasadnieniu decyzji odwoławczej rozważań co do prawidłowości pkt 1 decyzji Starosty, ale celem tych rozważań było wywiedzenie konieczności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego co do decyzji Prezydenta Miasta z 28 lutego 2000 r., jednak to uchybienie Wojewody nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, toteż nie było powodu do uchylenia decyzji Wojewody, zwłaszcza że skarga nie kwestionuje słuszności rozstrzygnięcia pkt 1 decyzji Starosty. Natomiast co do kwestii merytorycznej, Sąd wskazał na art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera wyliczenie przypadków – ustaw i przepisów szczególnych – które ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty, zatem niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o zwrocie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie innych przepisów. Wśród przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zatem w obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości odzyskania nieruchomości, która przeszła na rzecz Skarbu Państwa w ramach sprawy o zwrot nieruchomości. Odmowa zwrotu nieruchomości skarżącym była zatem prawidłowa. Skargi kasacyjne od tego wyroku wnieśli Prokurator Prokuratury Okręgowej oraz Z. D.-P. i K. S. Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2013 r., w sprawie I OSK 865/12, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody z dnia 1 marca 2011 r. i pkt 2 decyzji Starosty z dnia 5 października 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, jak i organy obu instancji, naruszyły przepisy prawa materialnego. Z dniem 3 stycznia 2013 r. ustawą z 9 listopada 2012 r. zmieniony został art. 216 ust. 1 ustawy i otrzymał brzmienie: "Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79)..." w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 2011 r. SK 9/08. Nie ma zatem wątpliwości co do tego, że do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. stosuje się art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził też, że nawet gdyby zmiana ta nie została wprowadzona, nie mógłby podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku co do niemożności zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości wywłaszczonych od M. S. i T. D., na podstawie art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r., bowiem bez potrzeby sięgania do art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami można było stosować art. 136 ust. 3, jako odnoszący się do wywłaszczonych nieruchomości, jednak wobec ww. nowelizacji art. 216 nie ma potrzeby rozpatrywania tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że artykuł 47 ust. 1 zdanie 1 ustawy z 12 marca 1958 r., który był podstawą wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, stanowił, że w okresie do 31 grudnia 1964 r. mogą być wywłaszczone grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub podmioty wskazane w art. 2 ust. 2 lub przez byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekraczała pozostałą wartość nieruchomości. Organy obu instancji stwierdziły, powołując się na orzecznictwo, że przepis ten miał na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, K. S. i Z. D.-P. natomiast uważały, że chodziło w nim o zabezpieczenie roszczeń Skarbu Państwa. Konsekwencją poglądu organów ma być niemożność zastosowania art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i badania przesłanek z jej art. 137, skarżące uważały, że można przepisy te stosować. Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do stanowiska skarżących. Sąd ten wskazał, że z brzmienia art. 47 ust. 1 nie wynika, aby miał on na celu regulację stanu prawnego, a tylko możliwość wywłaszczenia nieruchomości wówczas gdy wartość budowli na nieruchomości przekraczała jej wartość. Przepis ten wywłaszczenia z tego powodu pozostawiał uznaniu organu administracji, trudno zatem, jeżeli ma się do czynienia z decyzją uznaniową, dojść do wniosku, że ma się do czynienia z regulacją stanu prawnego. Stan prawny był uregulowany, ponieważ nieruchomość miała właściciela, przyczyną możliwości wywłaszczenia było tylko to, że nakłady na niej dokonane mogły przekroczyć jej wartość. W takiej sytuacji istotnie raczej można mówić o zabezpieczeniu roszczeń. Niemniej jednak bez względu na to jakby nie określić powodów wywłaszczenia dokonywanego na podstawie art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. nie było przeszkód do badania przesłanek zwrotu nieruchomości, a już w obowiązującym obecnie stanie prawnym nie ma co do tego żadnych wątpliwości. O zwrot nieruchomości wywłaszczonych na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzedni właściciele lub ich następcy prawni mogą wystąpić, gdyż takie roszczenie przewiduje art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie w postępowaniu wszczętym takim wnioskiem organy mają obowiązek badania przesłanek, o których mowa w art. 137 tej ustawy. Artykuł 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, bo taka może być przyczyna zwrotu, o czym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy. Ponieważ celem wywłaszczenia nieruchomości była realizacja inwestycji toteż art. 137 ust. 1 przewiduje okresy w jakich powinny zostać rozpoczęte prace lub zakończone. W przypadku art. 47 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. inwestycje już były zrealizowane – w niniejszej sprawie przez okupanta, który wzniósł 6 baraków. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia należy zatem oceniać w aspekcie zamortyzowania się nakładów. Twierdzenie zatem organów, iż w sprawie wywłaszczenia nieruchomości M. S. i T. D. nie ma konieczności badania przesłanki, o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 naruszało te przepisy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że decyzja Wojewody z 1 marca 2011 r. utrzymała w mocy decyzję Starosty z 5 października 2010 r. w całości, choć odwołanie zostało wniesione tylko od pkt drugiego tej decyzji, tj. odmowy zwrotu nieruchomości. Wobec tego decyzja Starosty z 5 października 2010 r., która w pkt 1 umarzała postępowanie co do działek nr [...], [...] i części [...] stała się ostateczna. Umorzenie postępowania co do tych działek nastąpiło już decyzją Prezydenta Miasta z 28 lutego 2000 r., wprawdzie mówiła ona o działkach nr [...] i [...], jednak ta druga została podzielona na działki [...] i [...], zatem przedmiot rozstrzygnięcia był ten sam. Decyzja Starosty wobec tego w pkt 1 była nieważna i błędem było utrzymanie jej w mocy przez Wojewodę, tak jak i stanowisko Wojewódzkiego Sądu, który oddalając skargę stwierdził, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, podczas gdy było wprost przeciwnie, wobec nieważności w tym zakresie decyzji organów obu instancji. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 21 sierpnia 2013 r. pełnomocnik K. S. i Z. D.-P. poinformował, że Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Prezydenta z 28 lutego 2000 r. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sytuacji gdy ta decyzja Wojewody pozostanie w mocy jako ostateczna, wówczas w mocy pozostanie pkt 1 decyzji Starosty z 5 października 2010 r., w przeciwnym razie Wojewoda podejmie stosowne kroki co do tego punktu, także decyzji Prezydenta z 2000 r. Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta decyzją z dnia 31 lipca 2015 r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działki nr [...]-[..] karta mapy 51, gdyż nie stała się ona zbędna na cele wywłaszczenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Organ wskazał, że art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywał swoistą podstawę wywłaszczenia, gdyż w okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogły być wywłaszczone grunty wraz z budynkami na tych gruntach, jeżeli zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucję lub przedsiębiorstwo określone w art. 2 ust. 2 lub przez władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości. Starosta stwierdził, że z zebranej dokumentacji wynika, że po zakończeniu działań wojennych na gruncie będącym przedmiotem wywłaszczenia znajdowały się trzy zniszczone poniemieckie baraki, kotłownia i fundamenty pod budowę dalszych czterech baraków. W okresie od 8.09.1945 r. do 24.06.1946 r. A. dokonało naprawy baraków i kotłowni oraz wybudowało jeden drewniany barak mieszkalny i jeden drewniany barak gospodarczy. Starosta wskazał, że stosownie do oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocenił zbędność nieruchomości na cele wywłaszczenia w aspekcie zamortyzowania nakładów. W sprawie bezsporne było, że cztery budynki zostały wybudowane w latach 1939-1945, a ich remont i budowa kolejnych dwóch miała miejsce w latach 1945-1946. Wskazując, że amortyzacja budynków wynosi 35 lat, organ stwierdził, że zamortyzowanie nakładów powinno nastąpić na przełomie lat 1974-1981. W dacie wywłaszczenia baraki miały około 16-22 lat, a więc do ich zamortyzowania pozostało 13-19 lat. Z dokumentacji architektonicznej wynika, że rozbiórka poszczególnych baraków miała miejsce w latach 1971-1983. Po wywłaszczeniu nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia przez następne 22 lata, a baraki zostały rozebrane dopiero po ich zamortyzowaniu się. Były więc użytkowane przez okres dłuższy niż 7-10 lat, o którym mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym nie można uznać, ze nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. O zbędności można by mówić, gdyby cel wynikający z decyzji był tylko celem formalnym a nie realnym, gdyby bezpośrednio po wywłaszczeniu baraki zostały rozebrane, a nieruchomość została przeznaczona na inny cel. Nadto, odwołując się do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego, organ stwierdził, że nie można mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeżeli została ona prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenie nieruchomością na rzecz osób trzecich. Dodatkowo organ wskazał, że działki nr [...]-[...] wchodzą w skład pasów drogowych dróg publicznych. Grunty będące drogami publicznymi mogą natomiast stanowić własność jedynie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając zatem wynikające art. 2 a ustawy o drogach publicznych ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, stwierdzić należy, że niedopuszczalne jest orzeczenie zwrotu nieruchomości będącej obecnie częścią drogi publicznej. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. D.-P. i K. S. wniosły o jej uchylenie i orzeczenie zwrotu nieruchomości, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że nieruchomość nie stała się zbędna dla osiągniecia celu, dla jakiego została przejęta, to jest zabezpieczenia roszczeń Skarbu Państwa o nakłady z tytułu wzniesienia budowli, w sytuacji gdy zabudowania, które uzasadniały wywłaszczenie, nie istnieją. Wojewoda zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśnił, że Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia 8 maja 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia 17 września 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta z 28 lutego 2000 r. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] podzielona została na działki nr [...] i [...]. Z kolei zgodnie z wykazem synchronizującym działki: [...]-[...] karta mapy 51 obecnie mają odpowiednio numery: [...]-[...] obręb 15. Po przeanalizowaniu orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 24 października 1961 r. nr [...], organ stwierdził, że jedynym powodem wywłaszczenia nieruchomości było zabudowanie gruntu sześcioma barakami. Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy w sytuacji wywłaszczenia nieruchomości na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dopuszczalne jest roszczenie o zwrot takiej nieruchomości, a jeśli tak, to jakie są przesłanki tego zwrotu. Organ przytoczył aktualną treść przepisu art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, ze przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z 1958 r. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 marca 2014 r., II SA/Po 1317/13, w którym Sąd ten stwierdził, że dla ustalenia zaistnienia przesłanki zbędności nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, uzasadniającej orzeczenie o zwrocie nieruchomości nie należy wprost stosować art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, lecz zbędność tę definiować swoiście – jako sytuację, w której nie zachodzi konieczność zabezpieczenia roszczeń Skarbu Państwa z tytułu nakładów związanych z wzniesieniem budowli lub nadbudowy. Mając na uwadze wydany w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok, organ stwierdził, że zawarta w decyzji organu I instancji argumentacja dotycząca terminów przewidzianych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i sama decyzja, są niezgodne z wykładnią przepisów prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewoda stwierdził, że prawidłowo organ I instancji orzekał w odniesieniu do działek nr [...] i [..]., gdyż będąca przedmiotem niniejszego postępowania działka nr [...] podzielona została na te działki. Wojewoda uznał, że Starosta prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Cztery baraki na nieruchomości zostały wybudowane w latach 1939-1945, ich remont i budowa kolejnych dwóch miała miejsce w latach 1945-1946, a ich rozbiórka w latach 1971-1983. W związku z tym w chwili składania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w 1996 r. baraki te już nie istniały. W związku ze wskazaniem Naczelnego Sadu oraz wobec faktu, że baraki te nie istnieją przynajmniej od 1983 r., na dzień dzisiejszy nie ma nakładów do zamortyzowania. Mając to na uwadze, Wojewoda stwierdził, że obecnie nie zachodzi już potrzeba zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa z tytułu roszczenia o nakłady, ponieważ budowle, których wzniesienie było przesłanką wywłaszczenia, zostały już zlikwidowane. Zdaniem Wojewody zgromadzony przez Starostę materiał dowodowy wskazuje na zbędność przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Z akt sprawy wynika, ze działki nr [...]-[...] wchodzą w skład pasów drogowych dróg. W sprawie wymagało więc wyjaśnienia czy drogi te stanowią drogi publiczne w świetle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ I instancji nie wyjaśnił jednakże tej kwestii. Potwierdzenie tych okoliczności skutkować będzie odmową zwrotu tych działek lub ich części. W tym zakresie organ odwoławczy odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym posadowienie drogi publicznej stanowi bezwzględną przeszkodę zwrotu nieruchomości niezależnie od tego, kiedy droga została wybudowana i czy w ogóle była celem wywłaszczenia. W związku z tym w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji powinien jednoznacznie ustalić w jakiej części działki te wchodzą w skład drogi publicznej i podjąć stosowne rozstrzygnięcie w zależności od wyniku przeprowadzonego postępowania. Nadto organ wskazał, że w sprawie wymaga wyjaśnienia czy B. przysługuje przymiot strony, a w tym celu organ powinien wyjaśnić czy przysługuje jej tytuł prawny do działki nr [...]. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że z dotychczas zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że powinny podlegać zwrotowi działki nr: [...]-[...], co wiąże się z koniecznością sporządzenia operatu szacunkowego. Organ wyjaśnił przy tym, że niedopuszczalne jest sporządzenie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności z art. 15 Kpa. Dlatego też konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Gmina Miasta w skardze do Sądu wniosła o uchylenie decyzji Wojewody zarzucając naruszenie: 1. przepisu art. 138 § 2 Kpa przez wydanie decyzji kasacyjnej mimo braku podstaw, 2. przepisu art. 136 Kpa przez błędne przyjęcie, że nie jest dopuszczalne sporządzenie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, 3. przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że materiał dowodowy wskazuje na zbędność całości nieruchomości na cel wywłaszczenia, 4. przepisu art. 216 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prze błędne uznanie, że zbędność nieruchomości wywłaszczonej w związku z nakładami okupanta należy oceniać wyłącznie z punktu widzenia zachowania zabudowy z tamtego okresu, 5. przepisu art. 80 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, 6. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie oceny prawnej sprzecznej z oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wydanym w sprawie wyroku, nie stwierdził, że likwidacja zabudowy z okresu wywłaszczenia nie przesadza o zbędności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. B. w piśmie z dnia 15 marca 2016 r. poparła skargę w całości jako zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem oceny Sądu była decyzja organu odwoławczego, który stosując art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego, po pierwsze musi dojść do naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, a po drugie w sprawie pozostały niewyjaśnione okoliczności, których ustalenie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W istocie uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest możliwe wówczas, gdy zakres niewyjaśnionych okoliczności jest tak duży, że organ odwoławczy nie może we własnym zakresie uzupełnić postępowania dowodowego. Organ odwoławczy nie może bowiem pełnić funkcji organu I instancji. Chodzi zatem o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Treść art. 138 § 2 Kpa winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 Kpa określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 Kpa określenie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie wymaga każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Zakres postępowania wyjaśniającego wyznacza treść przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. W tym zakresie zarówno orzekające w sprawie organy administracji, jak i Sąd, związane były oceną prawna dokonana prawną przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., w sprawie I OSK 865/12, zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotowe postępowanie dotyczy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), dalej "ustawa z 1958 r.". W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że właściciel wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości lub jego następcy mogą ubiegać się o zwrot takiej nieruchomości na podstawie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n. Kwestia ta została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. Sąd ten wyjaśnił również, że zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia należy oceniać w aspekcie zamortyzowania się nakładów. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Cztery baraki na nieruchomości zostały wybudowane w latach 1939-1945, ich remont i budowa kolejnych dwóch miała miejsce w latach 1945-1946, a ich rozbiórka w latach 1971-1983. Organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do uznania nieruchomości za zbędną, natomiast Wojewoda, podzielając prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych stwierdził, że nieruchomość należy uznać za zbędną. W orzecznictwie wskazuje się, że zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, który uzasadniał wywłaszczenie, musi być oceniana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność określona w postępowaniu wywłaszczeniowym, a więc konkretnie i ściśle. Mając to na uwadze, a także uwzględniając specyfikę wywłaszczenia w trybie art. 47 ustawy z 1958 r., należy uznać stanowisko Wojewody w kwestii zbędności nieruchomości przedstawione w zaskarżonej decyzji kasacyjnej za prawidłowe. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., wywłaszczenie na podstawie art. 47 ustawy z 1958 r. nie miało na celu regulacji stanu prawnego, a tylko możliwość wywłaszczenia nieruchomości, wówczas gdy wartość budowli na nieruchomości przekraczała jej wartość. Wywłaszczenia z tego powodu pozostawiono uznaniu organu administracji, trudno zatem, jeżeli ma się do czynienia z decyzją uznaniową, dojść do wniosku, że ma się do czynienia z regulacją stanu prawnego. Stan prawny był uregulowany, ponieważ nieruchomość miała właściciela, przyczyną możliwości wywłaszczenia było tylko to, że nakłady na niej dokonane mogły przekroczyć jej wartość. W takiej sytuacji istotnie raczej można mówić o zabezpieczeniu roszczeń. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, przy ocenie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w aspekcie zamortyzowania się nakładów, istotne znaczenie ma okoliczność, czy zachodzi w dalszym ciągu potrzeba zabezpieczenia roszczeń z tytułu nakładów dokonanych na nieruchomości, które to stanowiły podstawę wywłaszczenia. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w trafnie przywołanym przez Wojewodę wyroku z dnia 26 marca 2014 r., II SA/Po 1317/13, przepis art. 47 ustawy z 1958 r. nie miał na celu wywłaszczenia nieruchomości dla zrealizowania określonej i planowanej inwestycji, lecz służył zabezpieczeniu roszczeń Skarbu Państwa o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy przez określone podmioty. W orzecznictwie wskazuje się, iż zwrot nieruchomości, wywłaszczonej w trybie art. 47 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest możliwy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, tzn. w sytuacji, gdy na tej nieruchomości nie znajduje się obiekt budowlany określony w tym przepisie. Jeżeli obiekt ten nadal znajduje się na nieruchomości, to nie można przyjąć, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dla ustalenia zaistnienia przesłanki zbędności nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, uzasadniającej orzeczenie o zwrocie nieruchomości nie należy jednakże wprost stosować art. 137 ust. 1 u.g.n., lecz zbędność tą definiować należy swoiście – jako sytuację, w której nie zachodzi już konieczność zabezpieczenia roszczeń Skarbu Państwa z tytułu nakładów związanych z wzniesieniem budowli lub nadbudowy. Najbardziej oczywistym przykładem sytuacji gdy nie zachodzi już potrzeba zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa z tego tytułu jest sytuacja, gdy już po wywłaszczeniu zostaną zlikwidowane budowle, których wzniesienie było przesłanką wywłaszczenia. Podkreślić należy, iż w przypadku likwidacji budowli, których wzniesienie na cudzym gruncie było jedyną przesłanką odjęcia obywatelowi konstytucyjnie chronionego prawa własności, brak jest jakichkolwiek argumentów o charakterze sprawiedliwościowym uzasadniających odmawianie obywatelowi prawa do wystąpienia z roszczeniem o zwrot tej nieruchomości. Jakiegokolwiek uzasadnienia nie znajduje bowiem różnicowanie sytuacji prawnej obywatela, którego pozbawiono prawa własności nieruchomości w związku z przeznaczeniem jej na określony w decyzji cel, którego to celu następnie nie zrealizowano i obywatela, którego pozbawiono własności ze względu na uprzednie wzniesienie na jego gruncie budowli, która następnie została zlikwidowana. Sąd w niniejszej sprawie podziela w całości powyższe stanowisko. W konsekwencji zaś terminy określone w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n nie mogą mieć w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom skargi, takie rozumienie zbędności nieruchomości w żadnym razie nie narusza przepisu art. 216 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu jest to jedyna racjonalna i logiczna interpretacja zbędności adekwatna do wyjątkowego i incydentalnego celu wywłaszczenia przewidzianego w art. 47 ust. 1 ustawy z 1958 r. Należy mieć również na uwadze, że w orzecznictwie dotyczącym art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127) dopuszczono zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wskazano przy tym, że nie podlega zwrotowi nieruchomość wywłaszczona na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jeżeli na tej nieruchomości znajduje się obiekt budowlany określony w tym przepisie (por, wyrok Naczelny Sąd Administracyjnego z dnia 21 maja 1992 r., IV SA 236/92). W sprawie niniejszej bezsporne jest, że zabudowa, która stanowiła podstawę wywłaszczenia została rozebrana w latach 1971-1983, a więc nie istniała w dacie wystąpienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co miało miejsce w 1996 r. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, że nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia na przedmiotowej nieruchomości roszczeń Skarbu Państwa w tytułu nakładów, które stanowiły podstawę wywłaszczenia tejże nieruchomości. Stwierdzenie to uzasadniało natomiast wydanie decyzji kasacyjnej. Już tylko sama konieczność sporządzenia operatu szacunkowego skutkuje bowiem koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 tej ustawy. Z art. 140 wynika zaś, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (ust. 1); odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Przepis art. 217 ust. 2 u.g.n. stanowi zaś, że osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Z art. 142 ust. 1 u.g.n. wynika nadto, że o zwrocie odszkodowania, podobnie jak o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Ustalenie wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego ma zatem istotne znacznie dla prawidłowego ustalenia wysokości zwracanego odszkodowania, wyznacza ono bowiem granicę zwracanej przez wnioskodawcę kwoty. Jest to więc – w sytuacji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - okoliczność istotna dla rozpoznania sprawy i zakresu obciążenia finansowego podmiotu uprawnionego do otrzymania nieruchomości. Jak prawidłowo wskazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji, w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną. Wynika to z art. 2 u.g.n., w myśl którego przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013, poz. 260 ze zm.). Pojęcie drogi zostało określone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Z art. 1 tej ustawy wynika, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stosownie zaś do art. 4 pkt 2 użyte w ustawie określenie droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast ulica - drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (art. 4 pkt 3). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Zakaz obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne wynika z art. 2 a ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że drogi mogą być własnością wyłącznie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób nie dopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zatem zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które wynika z przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia sygn. akt I OSK 1832/11 i z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić przy tym należy, że wyłączenie z obrotu cywilnoprawnego przewidziane w art. 2 a ustawy o drogach publicznych odnosi się do dróg publicznych, a więc nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie ruchu drogowego (tak Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 lutego 2012 r., I CSK 293/11, LEX nr 1108498). Kwestia powyższa powinna zostać dokładnie wyjaśniona w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji, jako że stwierdził on w swojej decyzji zupełnie na marginesie, że w działki nr [...]-[..] wchodzą w skład pasów drogowych dróg publicznych, przy czym nie dokonał żadnych szczegółowych ustaleń w tym zakresie. Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi.