II OSK 887/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego "[...]" z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 779/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego "[...]" z siedzibą w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu demontażu stacji bazowej telefonii komórkowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz Stowarzyszenia Zwykłego "[...]" z siedzibą w R. kwotę 1250 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 779/16, oddalił skargę Stowarzyszenia Zwykłego "[...]" w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] grudnia 2015 r. i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z [...] grudnia 2015 r., powołując się na art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał [...] S.A. w W. rozbiórkę (demontaż) stacji bazowej telefonii komórkowej znajdującej się na wieży ciśnień w R. przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego została wydana dlatego, że adresat tej decyzji nie wykonał nałożonego na niego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] maja 2015 r. obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji bazowej, której dotyczy nakaz rozbiórki. W szczególności w uzasadnieniu decyzji organ administracji m.in. wskazał, że decyzją z [...] maja 2015 r. nakazał [...] S.A. w W. przedłożenie do 10 lipca 2015 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tej stacji bazowej i zobowiązanie to nie zostało wykonane. Na skutek odwołania [...] S.A. w W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2016 r., powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] grudnia 2015 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy ustalił, że [...] S.A. w W. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia wystąpił do Prezydenta Miasta R. w dniu 15 lipca 2015 r. oraz że tenże organ administracji nie wydał ani pozytywnej, ani negatywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż postanowieniem z [...] lipca 2016 r. zawiesił postępowanie administracyjne do czasu przedłożenia przez [...] S.A. w W. raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego, "trudno, na obecnym etapie postępowania, zarzucić inwestorowi niewywiązanie się z obowiązku przedłożenia decyzji środowiskowej, skoro organ właściwy w sprawie nie zakończył postępowania poprzez wydanie aktu administracyjnego". Ponadto stwierdził, że "strona nie może ponosić konsekwencji działań niezależnych od niego, a jedynie od organu administracji publicznej w tym przypadku Prezydenta Miasta R.". W tych okolicznościach, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji "co najmniej przedwcześnie bez należytego wyjaśnienia sprawy nakazał rozbiórkę przedmiotowej stacji bazowej". Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że fakt, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia nie zostało zakończone, stanowi zagadnienie wstępne. Okoliczność ta została przez organ pierwszej instancji pominięta, co – zdaniem organu odwoławczego – stanowi uchybienie skutkujące uchyleniem jego decyzji i przekazaniem mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał też, że organ pierwszej instancji powinien rozważyć możliwość zawieszenia postępowania do czasu wydania przez Prezydenta Miasta R. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Skarżące Stowarzyszenie w skardze zarzuciło naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, mimo że sprawa nie wymagała przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że niewykonanie w terminie obowiązku nałożonego decyzją nie powoduje nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Zaakceptował stanowisko organu administracji, że wobec tego, iż Prezydent Miasta R. nadal prowadzi postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego jest przedwczesne. Ponadto Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, według którego fakt, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia nie zostało zakończone, stanowi podstawę zawieszenia postępowania. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że "inwestor, który wystąpił do organu o przeprowadzenie postępowania w sprawie określenia uwarunkowań środowiskowych dla inwestycji, uczynił zadość obowiązkowi nałożonemu przez organ nadzoru budowlanego, działał w ramach prawa i nie może ponosić skutków działania organu, na decyzję którego oczekuje". W skardze kasacyjnej skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: - art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a., polegające na nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, przy czym twierdziło, że przedmiotem sprawy zakończonej zaskarżoną decyzja nie było jej merytoryczne rozpoznanie, lecz tylko ustalenie, czy fakt niewykonania obowiązku uzasadnia zastosowanie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, - art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. polegające na zastosowaniu pierwszego z powołanych przepisów w sytuacji, w której nie było wymagane ani dokonanie ustaleń o charakterze merytorycznym, ani uzupełnienie postępowania dowodowego, - art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, polegające na tym, że przepis ten nie został powołany jako podstawa rozstrzygnięcia, - art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego "poprzez niedokonanie jego interpretacji na potrzeby niniejszej sprawy, pomimo że decyzja wydana na jego podstawie jest ostateczna". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji pominął art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zajęto też stanowisko, z którego wynika, że w ocenie skarżącego kasacyjnie, w sprawie, w której chodzi o zastosowanie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, nie jest dopuszczalna ocena zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z tego też wynika, zdaniem skarżącego kasacyjnie, błąd co do zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczone do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym [...] Stowarzyszenie [...] "[...]" w R. przedstawiło stanowisko, z którego wynika, że popiera skargę kasacyjną. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna, gdyż trafnie w niej zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w kontekście art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Co prawda uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej nie jest prawidłowe, gdyż w ocenie NSA, zasadniczym motywem organu odwoławczego i Sądu pierwszej instancji nie było to, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia było konieczne z uwagi na ocenę zasadności nałożenia na [...] S.A. w W. obowiązku decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, lecz przyjęcie, że ten podmiot nie jest odpowiedzialny za niewykonanie tego obowiązku. Z tym właśnie stwierdzeniem, w ocenie NSA, nie sposób się zgodzić, co powoduje, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jest zasadna. Argumentacja organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji sprowadza się do tego, że skoro postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji zostało zawieszone, to nie można [...] S.A. w W. obciążać konsekwencjami nieprzedłużenia w terminie tej decyzji. Jednakże podnosząc taki argument pominięto przyczyny zwieszenia postępowania. Jak ustala organ odwoławczy, postępowanie zawieszono "do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę [czyli [...] S.A. w W.] raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko". Jest oczywiste, że w takiej sytuacji to, czy postępowanie zostanie podjęte i w związku z tym, czy zostanie wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, zależy przede wszystkim od [...] S.A. w W. Okoliczności te zależą bowiem od tego, czy podmiot ten złoży raport oddziaływania na środowisko. Co więcej organ odwoławczy ustala, że [...] S.A. w W. wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia złożyła 15 lipca 2015 r., a więc już po upływie terminu wyznaczonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] maja 2015 r. na przedłożenie takiej decyzji. W tych okolicznościach argument, że [...] S.A. w W. nie może ponosić konsekwencji tego, że właściwy organ nie wydał do tej pory decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia jest chybiony. To, że taka decyzja nie została wydana jest skutkiem tego, iż postępowanie zawieszono z uwagi na niezłożenie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przez [...] S.A. w W. Nadto podmiot ten działa niesumiennie, gdyż nawet wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia złożył dopiero po terminie wyznaczonym do przedłożenia tej decyzji. Tym samym odpada przyjęta przez organ odwoławczy i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji podstawa wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., co powoduje, że skarga kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia tego przepisu jest zasadna. Ponadto w tych okolicznościach można przyjąć, że Sąd pierwszej instancji powinien był uchylić zaskarżoną przed nim decyzję organu odwoławczego z uwagi na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchylił zaskarżony wyrok oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił także zaskarżoną decyzję. W związku z uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji organu odwoławczego należy wskazać, że organ ten będzie zobowiązany ponownie rozpoznać odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z uwzględnieniem przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu oceny prawnej co do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Nadto, w związku z uchyleniem wyroku, którym oddalono skargę oraz uwzględnieniem skargi NSA, na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania sądowego za obie instancje, na które złożyły się 850 zł tytułem kosztów sądowych oraz 400 zł tytułem wynagrodzenia i zwrotu wydatków pełnomocnika skarżącego kasacyjnie.