I OSK 2097/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 688/16 w sprawie ze skargi B. M. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 26 lipca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia A. w W. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 688/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę B. M. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej (dalej zwany też "MON") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 26 lipca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskiem tym zwrócono się o udostępnienie następujących informacji: 1. Kto reprezentuje MON w postępowaniach sądowych dotyczących odszkodowań dla członków rodzin ofiar katastrofy smoleńskiej. 2. Czy w postępowania sądowe przeciwko MON dotyczące tych odszkodowań zaangażowany jest mecenas A. L.-M. lub mecanas M. L.-M., jeśli tak, to w jakim charakterze. 3. W ilu postępowaniach sądowych dotyczących tych odszkodowań MON zgodził się na zawarcie ugód. 4. Ile odszkodowań i w jakiej wysokości wypłacono rodzinom ofiar katastrofy smoleńskiej w 2015 i 2016 roku. 5. Ile postępowań sądowych dotyczących odszkodowań dla członków rodzin ofiar katastrofy smoleńskiej toczy się obecnie przed sądami. 6. Dlaczego MON podejmuje decyzje o wypłacie rodzinom ofiar katastrofy smoleńskiej kolejnych odszkodowań w sytuacji, gdy kilka lat temu wypłacono odszkodowania w wysokości 250 tysięcy zł na każdego członka najbliższych rodzin ofiar tej katastrofy oraz zostały zawarte ugody pomiędzy tymi rodzinami a Prokuratorią Generalną dotyczące zrzeczenia się dalszych roszczeń względem Skarbu Państwa. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Stowarzyszenie A. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151 p.p.s.a. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku wniesienia skargi przez podmiot niemający interesu prawnego w sprawie; - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne, poprzez jego niezastosowanie pomimo uznania, że strona skarżąca nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi; - art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie. Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi konstytucyjną podstawę dostępu do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym ograniczeniu prawa do informacji publicznej; - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016, poz. 1764 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p." stanowiącego normatywną podstawę prawa do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym ograniczeniu skarżącej prawa dostępu do informacji publicznej; - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. 1977, Nr 38, poz. 167) oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284) poprzez błędną wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego ograniczenia prawa do informacji publicznej będącego prawem człowieka; - art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. 1984 Nr 5 poz. 24 ze zm.) dalej zwanej "Prawem prasowym" w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej prasy następuje w drodze wniosku złożonego przez redaktora naczelnego tytułu prasowego; - art. 25 Prawa prasowego w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że redakcją kieruje redaktor naczelny, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że redaktor naczelny jest jedynym podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej; - art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten zapewnia możliwość korzystania z prawa do informacji każdej osobie poprzez brak jego zastosowania, co doprowadziło do oddalenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji w toku postępowania nie ustalił upoważnienia skarżącej do reprezentowania prasy, w szczególności nie wezwał jej do wykazania umocowania. Podniesiono też, że Sąd nie odniósł się do zarzutu bezczynności organu, pomimo że, decydując się na merytoryczne rozpoznanie sprawy, miał obowiązek odniesienia się w całości do oceny legalności działań organu. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd błędnie zinterpretował zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 7 Prawa prasowego sformułowanie "decydowanie o działalności redakcji" jako prawo do reprezentowania prasy w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sformułowanie to wskazuje zaś na sferę wewnętrznego kierowania pracami redakcji. Redaktor naczelny nie ma żadnych szczególnych kompetencji do reprezentowania prasy na zewnątrz. Zaznaczył również, że nawet, gdyby przyjąć, iż użyte przez ustawodawcę sformułowanie odnosi się do zewnętrznej sfery reprezentacji, to zakres prawa do reprezentacji odnosiłby się jedynie do redakcji. Redakcja jest jedynie jednostką organizująca proces przygotowania materiałów do publikacji w prasie i nie można jej utożsamiać z samą prasą. Prawo do informacji może być zaś wykonywane również przez pojedynczych dziennikarzy, inaczej doszłoby do nieuprawnionego ograniczenia działania poszczególnych dziennikarzy, którzy przy zbieraniu materiałów musieliby występować do swoich redakcji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W ocenie organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Istota zarzutów naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sprowadza się do twierdzenia, że Sąd w sytuacji uznania, iż B. M. nie miała interesu prawnego do wniesienia skargi, nieprawidłowo oddalił skargę, zamiast ją odrzucić. Z takimi zarzutami nie można się zgodzić. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 151 przyjmując, że zakwestionować interes prawny B. M. do wniesienia w niniejszej sprawie skargi, można dopiero po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie. Efekt tego postępowania doprowadził Sąd do uznania, że skarżąca nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi. To skutkowało koniecznością oddalenia wniesionej przez nią skargi a nie jak chciałoby skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie odrzucenia skargi. Stanowisko to jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 lutego 2014 r. (sygn. akt II GSK 9/13) stwierdził, że "nie podziela stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, aby brak interesu prawnego, w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a., stanowił uchybienie natury formalnej, uzasadniające odrzucenie skargi. Interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest przesłanką materialnoprawną. Zakwestionowanie po stronie skarżącego posiadania interesu prawnego do wniesienia skargi powinno nastąpić po przeprowadzeniu rozprawy i prowadzić do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia". Takie stanowisko, wbrew odmiennemu twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, prezentował też NSA w przytoczonym w skardze kasacyjnej postanowieniu z dnia 5 stycznia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 3014/15. Sąd w tym postanowieniu stwierdził: "Odnosząc się zaś do zarzutu, że w przypadku uznania, że skarżący nie mają interesu prawnego w niniejszej sprawie, skarga winna być oddalona, a nie odrzucona, należy zauważyć, że odrzucenie skargi jest dopuszczalne, gdy brak interesu prawnego jest oczywisty. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja miała miejsce, a zatem Sąd był uprawniony do odrzucenia skargi. Nie można bowiem uznać, aby interes prawny uprawniający do złożenia skargi na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania miał ktokolwiek poza podmiotem wnoszącym to odwołanie". Poglądy te podziela NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Na podkreślenie zasługuje stwierdzenie NSA, że odrzucenie skargi jest dopuszczalne tylko gdy brak interesu prawnego jest oczywisty. A contrario, jeżeli brak interesu prawnego nie jest oczywisty, badania należy dokonać w ramach prowadzonego postępowania, a skarga w przypadku stwierdzenia braku interesu prawnego winna być oddalona. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę, nienaruszając przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który stanowi podstawę do odrzucenia skargi. W niniejszej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadzała się do ustalenia czy skarżącej przysługuje interes prawny w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny", o którym mowa w powołanym przepisie, oznacza odejście przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi od pojęcia strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością. Istoty tego interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną, którą może być norma należąca do każdej dziedziny prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (zatem nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie których dany podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź "żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków" (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2004 r., OSK 919/04, OSP 2005, z. 11, poz. 128, z glosą W. Chróścielewskiego). Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Od wykazania związku między chronionym przez prawo interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi. Przechodząc od tych teoretycznych wywodów na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów postępowania, na podstawie których Sąd pierwszej instancji dokonał ustaleń faktycznych na których oparł swoje rozstrzygniecie. Pomimo tego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podjęto polemikę z tymi ustaleniami, która nie mogła być w tej sytuacji skuteczna. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był oprzeć swoje rozstrzygniecie na niepodważonych w skardze kasacyjnej ustaleniach dokonanych przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten ustalił natomiast, że wniosek z dnia 26 lipca 2016 r., którego to rozpatrzenia dotyczy skarga na bezczynność, był wnioskiem pochodzącym od prasy. Nie był to wniosek złożony przez B. M. we własnym imieniu, jako prywatną osobę. Był to wniosek złożony przez dziennikarkę w imieniu tytułu prasowego [...]. To ustalenie Sąd oparł na podstawie treści wniosku i późniejszych pism kierowanych do MON w celu ponaglenia organu do zrealizowania żądań wskazanych we wniosku, w szczególności na podstawie treści podpisów pod wnioskiem i pod tymi pismami. To niepodważone w skardze kasacyjnej ustalenie, że wnioskodawcą jest tytuł prasowy [...], rzutuje w sposób oczywisty na to, kto jest uprawniony do domagania się załatwienia wniosku, w drodze skargi na bezczynność organu wniesionej do sądu administracyjnego. Przy czym zauważyć tu należy, że skoro organ nie zmierzał do wydania w sprawie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, to stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w sprawie na etapie rozpoznania wniosku, nie było podstaw do żądania jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wezwanie B. M. do złożenia upoważnienia (pełnomocnictwa) do reprezentowania tytułu prasowego [...]. Należy tu zwrócić uwagę, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem bardzo odformalizowanym. Przy tak ustalonych przez Sąd pierwszej instancji okolicznościach, oczywiste wydaje się być to, że to tytuł prasowy [...] jako wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej posiada interes prawny w domaganiu się załatwienia wniosku, w drodze skargi na bezczynność MON. W niniejszej sprawie zachodzi bowiem związek między chronionym przez prawo interesem prawnym tytułu prasowego [...], opartym na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej (w szczególności jej art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1) a aktem lub czynnością organu administracji publicznej np. w postaci udostępnienia żądanej informacji publicznej lub wydania stosownej decyzji. Takiego chronionego przez prawo interesu prawnego nie wykazała B. M., od której nie pochodził wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 26 lipca 2016 r., a od tego, stosownie do treści art. 50 § 1 p.p.s.a., uzależnione jest uprawnienie do wniesienia skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu tego wniosku. W konsekwencji, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie doszło do zarzucanego Sądowi naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. Ubocznie trzeba tu zauważyć, że wbrew twierdzeniom, autora skargi kasacyjnej (ze strony 10), Sąd pierwszej instancji dążąc do ustalenia jaki podmiot był wnioskodawcą, nie miał możliwości przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi. Wydaje się, że autor skargi kasacyjnej zapomina, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność organu. Rozstrzygnięcia Sądu w tego typu sprawach wskazane w art. 149 p.p.s.a. nie przewidują przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skarżąca nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi i z tej przyczyny oddalił skargę, to nie był zobowiązany do merytorycznego jej rozpoznania. W szczególności do rozstrzygania czy żądana we wniosku z dnia 26 lipca 2016 r. informacja jest informacją publiczną, lub o uprawnieniu skarżącej do uzyskania tej informacji publicznej. Zatem Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni i nie stosował przepisów art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z o dostępie do informacji publicznej, art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W rezultacie nie mógł ich naruszyć poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej. Oczywiście bezzasadnym jest zarzut naruszenia art. 3a ustawy Prawo prasowe "poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej prasy następuje w drodze wniosku złożonego przez redaktora naczelnego tytułu prasowego". Takiego stanowiska Sądu pierwszej instancji nie sposób doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jak już wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji nie podważał skuteczności złożenia wniosku i przyjął, że wniosek został złożony skutecznie przez dziennikarkę B. M. w imieniu tytułu prasowego. To przeczy, twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, że Sąd przyjął, iż realizacja prawa dostępu do informacji publicznej prasy następuje tylko w drodze wniosku złożonego przez redaktora naczelnego tytułu prasowego. Z tożsamych przyczyn oczywiście nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 25 Prawa prasowego polegającego "na przyjęciu, że redaktor naczelny jest jedynym podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej". Również takiego stanowiska Sądu, nie sposób doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skoro Sąd pierwszej instancji przyjął bez wątpliwości, że wniosek został złożony skutecznie przez dziennikarkę B. M. w imieniu tytułu prasowego [...], to znaczy, że przyjął, iż nie tylko redaktor naczelny mógł złożyć skutecznie wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Należy tu dodać, że ze stanowiska Sądu pierwszej instancji, nie wynika, iż dziennikarz nie może korzystać z prawa do informacji publicznej. Z okoliczności związanych ze złożeniem takiego wniosku musi jednak jasno wynikać, że wniosek jest złożony przez dziennikarza w imieniu własnym a nie w imieniu tytułu prasowego. Oczywistym zatem jest, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., nie ma znaczenia dla dochodzenia prawa do informacji, kto i dlaczego kieruje takie wnioski, w szczególności status takiej osoby. Autor skargi kasacyjnej, formułując zarzuty naruszenia art. 3a i art. 25 Prawa prasowego, zdaje się nie zauważać, że całkowicie innym problemem niż uprawnienie do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest uprawnienie do wniesienia skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jeszcze inną kwestią jest reprezentacja podmiotów składających wniosek i skargę. Jak już wyżej podano, uprawnienie do wniesienia takiej skargi ma podmiot, który był wnioskodawcą a nie osoba, która działała w imieniu wnioskodawcy. A taką osobą była skarżąca w niniejszej sprawie - B. M. To nie uprawnia jej jednak do wniesienia skargi w imieniu własnym. Faktu wniesienia skargi w imieniu własnym skarżąca nie kwestionowała ani w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji ani w postępowaniu kasacyjnym. Zauważyć wreszcie należy, że oddalenie skargi wniesionej przez B. M. nie stanowi przeszkody w dochodzeniu przed sądem przez tytuł prasowy [...], swoich praw spowodowanych bezczynnością organu w rozpoznaniu wniosku z 26 lipca 2016 r. Odnosząc się końcowo do wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnoszących się do nieprawidłowego wskazania przez Sąd pierwszej instancji, redaktora naczelnego jako reprezentującego tytuł prasowy, stwierdzić należy, że ocena tych ubocznych wywodów Sądu, jest zbędna w sytuacji, prawidłowego przyjęcia przez ten Sąd, że do wniesienia skargi na bezczynność uprawniony był tytuł prasowy [...], który jednak takiej skargi w niniejszej sprawie nie wniósł. Skoro tak, to zbędne było rozważanie tego kto może reprezentować tytuł prasowy [...]. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego, od skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia na rzecz organu, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.