II OSK 3014/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. i R. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1138/15 odrzucającego skargę S. B. i R. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1138/15 odrzucił skargę S. B. i R. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Sąd wskazał, że ww. postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. G. od decyzji Burmistrza G. z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej [...] S.A. nr [...], na terenie działki nr [...], obr. [...]. W ocenie Kolegium, w opisanej powyżej sprawie odwołujący nie miał przymiotu strony postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wnieśli S. B. i R. B., którzy brali udział w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed organem I instancji. Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy w tej samej dacie wydał w stosunku do M. G. drugą decyzję (merytoryczną) o utrzymaniu w mocy kwestionowanej decyzji. Doszło więc do sytuacji, w której w stosunku do jednego ze skarżących – M. G., w skutek rozpoznania wniesionego odwołania, wydane zostały dwa sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia. Nadto wskazali, że organ nieprawidłowo odmówił M. G. przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, nie wskazując dlaczego i na jakiej podstawie. Organ w ogóle nie zbadał i nie ocenił, czy planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość M. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że jednym z warunków dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez uprawniony (legitymowany) do tego podmiot. Sąd powołał art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." i stwierdził, że w świetle ww. przepisu, skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Interes prawny musi wynikać z przepisów prawa, przy czym chodzi tutaj o przepisy prawa materialnego, ustrojowego, jak i procesowego. Innymi słowy, interes prawny musi znaleźć oparcie w przepisach obowiązującego prawa, a poza tym musi być własny i indywidualny. Stąd też, skarga do sądu administracyjnego może dotyczyć tylko "własnej sprawy administracyjnej" skarżącego, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot (vide: postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2500/10, opubl. w Lex nr 742360). Istotą więc legitymacji skargowej jest uprawnienie podmiotu do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem (vide: M. Jagielska w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz red. R. Hauser i M. Wierzbowski, CH BECK Warszawa 2013, str. 290). Zdaniem Sądu, S. B. i R. B. - którzy nie są adresatami postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania złożonego przez M. G. – nie posiadali legitymacji procesowej w zaskarżeniu tego postanowienia do sądu administracyjnego, bowiem postanowienie to nie reguluje ich sytuacji procesowej w spornym postępowaniu. Wprawdzie ww. postanowienie zostało doręczone skarżącym, lecz nie jest to wystarczający powód do przyznania tym osobom legitymacji do kwestionowania zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu, przedmiotowe postanowienie rozstrzyga wyłącznie o prawach M. G. w zakresie możliwości kwestionowania przez niego decyzji organu I instancji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jedynie ta osoba, którą organ uznał za nieuprawnioną do wniesienia środka zaskarżenia ma możliwość podważenia oceny organu i domagania się merytorycznego, ponownego rozpoznania sprawy. Zainteresowanie skarżących pozytywnym rozstrzygnięciem kwestii statusu strony M. G. w postępowaniu zaskarżonym jego odwołaniem, nie może stanowić podstawy do uznania istnienia po stronie skarżących legitymacji procesowej do zaskarżenia postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga S. B. i R. B. jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot, jest niedopuszczalna z innych przyczyn i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyli S. B. i R. B., zaskarżając je w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: - art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżący nie są uprawnieni do wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie [...], podczas gdy skarżący byli uprawnieni do wniesienia skargi na opisane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jako osoby posiadające w tym interes prawny; - art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. przez wadliwe odrzucenie skargi bez zbadania interesu prawnego skarżących oraz bez wskazania, na czym w ocenie Sądu pierwszej instancji interes taki w niniejszej sprawie miałby polegać; - art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, pomimo że w razie uznania, że skarżącym nie przysługuje interes prawny w niniejszej sprawie, skarga winna być oddalona, a nie odrzucona. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy S. B. i R. B. mieli interes prawny do wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w S. z dnia [...] lipca 2015 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania M. G. od decyzji Burmistrza G. z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do złożenia skargi oparta jest na kryterium interesu prawnego. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Od wykazania związku między chronionym przez prawo interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi. W rozpoznawanej sprawie należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skarżącym nie przysługiwała legitymacja do wniesienia skargi na postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. Postanowieniem tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. G. od decyzji Burmistrza G. z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej [...] S.A. nr [...], na terenie działki nr [...], obr. [...]. Jak wynika z akt sprawy, skarżący byli stronami postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji. Podkreślenia jednak wymaga, że zaskarżonym postanowieniem organ nie rozstrzygał merytorycznie tej sprawy. Organ oceniał dopuszczalność odwołania M. G., a więc rozstrzygał wyłącznie o jego prawach w zakresie możliwości zaskarżenia decyzji organu I instancji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wobec tego jedynie ten podmiot ma interes prawny we wniesieniu skargi na ww. postanowienie. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor nie dostrzega, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie o charakterze procesowym, rozstrzygające kwestię dopuszczalności odwołania innego podmiotu, nie zaś prawidłowość decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podnoszona przez skarżących kwestia oddziaływania inwestycji na ich nieruchomość ma znaczenie dla oceny ich interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, którego kontrola pozostaje poza zakresem rozpoznania niniejszej sprawy. Argumenty skargi kasacyjnej o istnieniu interesu prawnego skarżących w opisanym wyżej postępowaniu i zarzuty dotyczące braku zbadania przez Sąd kwestii oddziaływania inwestycji na stanowiącą ich własność nieruchomość rozmijają się zatem całkowicie z przedmiotem postanowienia kontrolowanego przez Sąd I instancji. Sam fakt doręczenia skarżącym postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. nie determinuje natomiast oceny, że legitymują się oni w omawianym przypadku interesem prawnym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego Odnosząc się zaś do zarzutu, że w przypadku uznania, że skarżący nie mają interesu prawnego w niniejszej sprawie, skarga winna być oddalona, a nie odrzucona, należy zauważyć, że odrzucenie skargi jest dopuszczalne, gdy brak interesu prawnego jest oczywisty. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja miała miejsce, a zatem Sąd był uprawniony do odrzucenia skargi. Nie można bowiem uznać, aby interes prawny uprawniający do złożenia skargi na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania miał ktokolwiek poza podmiotem wnoszącym to odwołanie. Z samego charakteru tego aktu wynika, że dotyczy on wyłącznie interesu prawnego podmiotu, do którego jest skierowany. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarga wniesiona przez S. B. i R. B. podlegała odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a zatem zarzut naruszenia tego przepisu, jak i art. 50 § 1 p.p.s.a. jest niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.