II SA/Sz 1044/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa aktu nadania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...]., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej A. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] r. A. K. zwróciła się o stwierdzenie wydania aktu nadania nr [...] z dnia [...] r. z naruszeniem prawa, na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 i § 2 w związku z art. 158 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że K. T., ojciec wnioskodawczyni, aktem nadania z [...]r. nr [...] wydanym przez Powiatową Komisję Osadnictwa Rolnego na podstawie przepisów dekretu z 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U.R.P. Nr 49, poz.279) otrzymał, stanowiące własność Skarbu Państwa, gospodarstwo - działkę rzemieślniczą we wsi W., 2 ha gruntu oraz budynki; dom mieszkalny stodołę, oborę, kuźnię i szopę. W okresie późniejszym, w odniesieniu do tej samej nieruchomości, został wydany akt nadania z [...]r. nr [...]na rzecz M. J. Zdaniem wnioskodawczyni, należy stwierdzić nieważność późniejszego aktu nadania na rzecz M. J. nr[...] , na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa, gdyż akt ów dotyczy sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją administracyjną tj. aktem nadania nr [...] z [...] r. Wnioskodawczyni wskazała, że akt nadania nr [...] na rzecz jej ojca nie został nigdy uchylony ani też unieważniony w jakimkolwiek postępowaniu. Z uwagi jednak na upływ 10-letniego okresu od wydania aktu, wnioskodawczyni wniosła o stwierdzenie wydania aktu nadania z [...]r. nr [...] na rzecz M. J. z naruszeniem prawa. W przypadku jednak, gdyby ww. akt prawny nie został nigdy wydany, wnioskodawczyni wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...]r. nr [...] o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa (działki) jako wydanego bez podstawy prawnej - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kolegium wszczęło postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowego aktu nadania, które następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] zostało umorzone z uwagi na to, że wnioskodawczyni nie mogła być uznana za stronę tego postępowania. Decyzja ta, wraz z decyzją Kolegium utrzymującą ją w mocy po ponownym rozpatrzeniu sprawy, została uchylona wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 19 listopada 2015 r. (II SA/Sz 648/15). Sąd nie przesądził, jaka decyzja w wyniku ustaleń poczynionych przez Kolegium zapadnie w przyszłości. W pierwszej kolejności rzeczą organu miało być jednak ponowne zbadanie, czy A. K. przysługuje przymiot strony postępowania nieważnościowego jako spadkobierczyni K. T. Sąd uznał, że jeśli wnioskodawczyni jest spadkobierczynią poprzedniego właściciela nieruchomości, to jest także stroną postępowania uprawnioną do domagania się oceny decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. Zdaniem Sądu, z chwilą śmierci osoby, która z dniem [...] r. nabyła z mocy prawa własność całego oddanego jej przed tą datą w posiadanie gospodarstwa rolnego, na jej spadkobierców przeszło też uprawnienie do żądania usunięcia wad aktu nadania dotyczącego przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Spadkobierca dziedziczący określoną nieruchomość ma bowiem prawo do podejmowania wszelkich czynności zmierzających do odzyskania i zachowania w całości nabytego spadku, w tym również do wszczynania służących temu postępowań sądowych i administracyjnych. Zaliczyć do nich należy także składanie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa gospodarstwa rolnego przez jego poprzednika prawnego. Decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa aktu nadania nr [...] z dnia [...] W wyniku rozpatrzenia wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję tego organu z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sprawie w pierwszej kolejności, w myśl wyroku WSA w Szczecinie z 19 listopada 2015 r. (II SA/Sz 648/15), należało zbadać czy A. K. przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym jako spadkobierczyni K. T. Zdaniem Kolegium, w aktach niniejszej sprawy brak jakiegokolwiek śladu, aby K. T. podejmował jakieś czynności zmierzające do odzyskania i zachowania w całości gospodarstwa - działki rzemieślniczej we wsi W. ha gruntu oraz budynki; dom mieszkalny stodołę, oborę, kuźnię i szopę - nabytego na mocy aktu nadania z [...] r. nr [...] W tej sytuacji należy stwierdzić, że A. K., będąc wprawdzie następcą prawnym K. T., nie wstąpiła jednak na jego miejsce w toku postępowania, z tej przyczyny, że postępowanie takie się nie toczyło. Brak więc możliwości do zastosowania w sprawie art. 30 § 4 kpa, który stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Ponadto, Kolegium wskazało, że wniosek A. K. z [...]r., wszczynający postępowanie nieważnościowe, dotyczy aktu wydanego pod rządami rozporządzenia z mocą ustawy Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341); nazywane dalej w skrócie "r.p.a.". Przepisem art. 101 ust. 1 r.p.a. wprowadzono instytucję uchylenia jako nieważnej każdej decyzji, która zawierała jedną z czterech ciężkich wad wymienionych w tym przepisie albo gdy zawierała inne wady określone w przepisach odrębnych (jeżeli powodować miały nieważność decyzji). Wśród wymienionych w art. 101 ust. 1 r.p.a. wad, nie było wady opisanej w obecnie obowiązującym art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W wyroku z dnia 12 maja 1992 r. II SA 273/92 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej pod rządami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, niezbędne jest badanie zgodności wydania tej decyzji z przepisami cytowanego rozporządzenia. Z powyższego wynika, że w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Tymczasem na tej podstawie strona skarżąca oparła swój wniosek. Kolegium stwierdziło również, że akt nadania gospodarstwa (działki robotniczej) dla M. J. nie dotyczył tego samego zakresu, co akt nadania gospodarstwa (działki rzemieślniczej) dla K. T. Każdy z nich otrzymał niewydzieloną fizycznie część nieruchomości oraz zabudowania (dom) przeznaczone do wspólnego użytku, a następnie na współwłasność wraz z częścią gruntów. Może szczególnie o tym świadczyć wydanie przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w dniu [...] r. dwóch orzeczeń o wykonaniu aktu nadania. Jedno dotyczyło gospodarstw nr [...] wydane było dla K. T. i M. J. w zakresie ich wspólnego siedliska o powierzchni [...] ha. Drugie zaś, wydano wyłącznie dla M. J. Dotyczyło ono gospodarstwa nr [...] o powierzchni [...] ha. Potwierdza to fakt, że K. T. i M. J. nadano różne gospodarstwa (działki). Analiza ewidencji gruntów i budynków wg stanu na [...] r. wskazuje, że jedynie działka nr [...] (po zmianie numeracji nr [...]), wskazana także w przywołanym wyżej orzeczeniu z dnia [...]r. nr [...] o wykonaniu nadania działki siedliskowej, znajdowała się we współwłasności K. T. i M. J. Prócz tej działki, zarówno K. T., jak i M. J. byli właścicielami samodzielnymi innych działek. Również z tego powodu, akt nadania dla M. J. nie może być uznany za decyzję wydaną w sprawie uprzednio już rozstrzygniętej, a tym samym wniosek A. K. nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Kolegium, aby mówić o ważności albo nieważności decyzji, trzeba najpierw ustalić, że czynność poddana weryfikacji w tym zakresie, posiada walor decyzji istniejącej w sensie formalno-procesowym. Zakwestionowana decyzja, musi być przedłożona organowi nadzoru, aby mogła być poddana kontroli. Organ nadzoru (Kolegium) bada legalność zaskarżonej decyzji wg stanu na dzień wydania decyzji. Skoro w postępowaniu zabrakło lub nie uzyskano dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., to nie można skutecznie orzekać o nieważności tego aktu. A. K., we wniosku z 24 maja 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w zasadzie potwierdza, że akt nadania nr [...] z [...] r. na rzecz M. J., nie został najprawdopodobniej nigdy wydany i ze strony państwa J. była to jedynie próba wymuszenia na państwu T., aby nie wyrzucali ich ze swojego domu. Wnioskodawczym posługuje się numerem nadania i datą jego wydania, jedynie na podstawie ustnej informacji od państwa J. Z powyższego można - zdaniem wnioskodawczyni - wysnuć wniosek, że również państwo J. nie są w posiadaniu aktu nadania na swoją rzecz i nigdy nie byli, a M. J. po prostu wprowadził w błąd K. T., co do tytułu swego posiadania. Biorąc powyższe pod uwagę, Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W trakcie postępowania nie udało się bowiem ustalić, czy akt nadania z [...] r. nr [...] na rzecz M. J. w ogóle został kiedykolwiek wydany. Pismem z dnia [...] r. A. K. wniosła skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 922 § 1 k.c. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżącej jako spadkobierczyni K. T. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu nadania nr [...] z dnia [...] r., co miało wpływ na wynik postępowania, - art. 30 § 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że do następstwa prawnego w postępowaniu administracyjnym może dojść jedynie w sytuacji zbycia sprawy lub śmierci strony w toku postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 7 k.p.a poprzez niepodjęcie żadnych czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że ojciec skarżącej zajmował samodzielnie gospodarstwo, co poświadcza pismo, którego kopię pierwszej strony przedstawił. Fakt ten potwierdza również data zameldowania rodziny J. – [...] rok. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania A. J. stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego przedłożone zostały dokumenty potwierdzające fakt posiadania przez M. J. części ww. gospodarstwa w roku [...] r. Kserokopie tych dokumentów zostały przedłożone również Sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. ), zwanej dalej w skrócie ,,p.p.s.a.’’, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że narusza ona przepisy postępowania w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie Sąd zobowiązany był do uwzględnienia faktu, że sprawa, której dotyczy postępowanie była już przedmiotem oceny sądowej, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 648/15 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia. W terminie "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Związanie oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania samego sądu oznacza natomiast, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie to oznacza dla sądu, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, zaś jako podstawowe kryterium kontroli decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien on przyjąć sposób, w jaki organ wykonał wytyczne sądu i podporządkował się wyrażonej przezeń ocenie prawnej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (vide: wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r. II FSK 1057/11 - LEX nr 1069805). Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpoznanej sprawie. Mając powyższe na uwadze zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] , jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie związani są oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 648/15. W pierwszej kolejności, dokonując oceny zastosowania się do oceny prawnej i wskazówek Sądu zawartych w powołanym wyroku, należy podkreślić, że w wyroku tym Sąd stwierdził, iż decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności aktu nadania z dnia [...] r. nr [...] ma to, czy A. K. przysługuje status strony w tej sprawie. Dalej, Sąd wskazał, że skuteczny wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji może złożyć podmiot niebędący stroną postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, o ile wykaże, że skutki stwierdzenia nieważności będą dotyczyły jego interesu prawnego. O ile więc nie ulega wątpliwości, że wniosek o stwierdzenie nieważności mógł złożyć podmiot uwłaszczony, to takim uprawnionym podmiotem może być również jego spadkobierca. Niezrozumiałe byłoby bowiem odebranie spadkobiercy adresata decyzji uwłaszczeniowej możności wszczęcia postępowania zmierzającego do zbadania prawidłowości określenia w decyzji przedmiotu uwłaszczenia. W związku z tym, że A. K. oprócz aktu darowizny nie przedłożyła w postępowaniu nieważnościowym swoich praw do spadku po K. T., zaś organ nie zobowiązał skarżącej do wykazania praw do spadku po jej ojcu, Sąd zalecił zatem, aby Kolegium w pierwszej kolejności zbadało, czy A. K. przysługuje przymiot strony postępowania nieważnościowego jako spadkobiercy K. T. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia [...] r., w toku ponownie przeprowadzonego postępowania w sprawie, skarżąca przedłożyła do organu kopię postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] r., sygn. akt [...], potwierdzającego, że nabyła ona spadek po K. T. (wraz z bratem). Tymczasem, jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., w związku z tym, że w aktach niniejszej sprawy brak jakiegokolwiek śladu, aby K. T. podejmował jakiekolwiek czynności zmierzające do odzyskania i zachowania w całości gospodarstwa nabytego na mocy aktu nadania z [...]r. nr [...], należy stwierdzić, że A. K., będąc wprawdzie następcą prawnym K. T., nie wstąpiła jednak w jego miejsce w toku postępowania, z tej przyczyny, że postępowanie takie się nie toczyło. Brak więc możliwości do zastosowania w sprawie art. 30 § 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Innymi słowy, organ uznał, że skarżąca – pomimo tego, że wykazała, że jest spadkobierczynią K. T. – nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, stanowisko to nie uwzględnia oceny prawnej i wskazań zawartych w ww. wyroku Sądu z dnia 19 listopada 2015 r., w którym jednoznacznie wskazano, że skuteczny wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji może złożyć podmiot niebędący stroną postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, o ile wykaże, że skutki stwierdzenia nieważności będą dotyczyły jego interesu prawnego. Ponadto, w ocenie Sądu, w sprawie zostało przeprowadzone postępowanie w sposób naruszający przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., albowiem w istocie organ nie wykazał jednoznacznie, czy akt nadania z 11 listopada 1953 r., którego wydania z naruszeniem prawa żądała skarżąca w swoim wniosku z dnia 4 listopada 2014 r., faktycznie został wydany. Należy zaznaczyć, że w zgromadzonym przez organ materiale dowodowym brak jest zarówno ww. aktu nadania z dnia [...] r., jak również aktu nadania z dnia [...] r. oraz innych dokumentów, na które organ powoływał się w toku postępowania i których analizy dokonał w uzasadnieniach obu decyzji. Brak ww. dokumentów w aktach sprawy, powoduje iż Sąd nie może odnieść się do ustaleń Kolegium, stanowiących przyczynę wydania kwestionowanej decyzji. Kompetencja Sądu ogranicza się bowiem wyłącznie do kontroli legalności rozstrzygnięć organów administracyjnych, a nie do dokonywania za nie ustaleń stanowiących postawę podjętych przez nie rozstrzygnięć. Jednocześnie, zdaniem Sądu, wobec tego, iż w przedmiotowej sprawie istotne ustalenia albo nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy, albo też są niespójne z dołączonymi do akt sprawy dokumentami, zaś Sąd nie ma kompetencji do dokonywania koniecznych ustaleń za organ, przedwczesne jest odnoszenie się do stanowiska organu w kwestii dokonanej przez niego wykładni mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, jak również ocenę prawną i wskazania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie 19 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 648/15. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.