III SA/Gd 909/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 28 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. W dniu 11 marca 2016 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek A. N. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem A. N. urodzonym 24 lipca 2013 r. Decyzją z dnia 8 kwietnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, art. 2, art. 3, art. 17, art. 23 ust. 1, art.24 ust. 1, ust. 2a i ust. 4, art.25 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2015 r., poz. 2284) oraz ustawę z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 372). W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ocenie organu w przypadku wnioskodawczyni nie zachodzi przesłanka pozytywna z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rezygnacja z zatrudnienia lub niepodejmowanie pracy nie ma bowiem związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem. Ze zgromadzonych w aktach dokumentów wynika bowiem, że wnioskodawczyni jest niezdolna do pracy z powodu choroby, za okres której pobiera świadczenie chorobowe. Tym samym brak aktywności zawodowej i niepodejmowanie pracy spowodowane są chorobą a nie koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Świadczenie pielęgnacyjne ma z kolei kompensować utratę wynagrodzenia osobom niepodejmującym lub rezygnującym z zatrudnienia w celu opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny. W sytuacji wnioskodawczyni utrata wynagrodzenia kompensowana jest zasiłkiem chorobowym wypłacanym za czas choroby. Okoliczność ta wyklucza zatem przyznanie wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od wyżej wskazanej decyzji A. N. podniosła, że pobieranie zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia, to jest od dnia 3 marca 2016 r. nie zostało wymienione wśród przesłanek negatywnych wykluczających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, korzystanie z zasiłku chorobowego na podstawie przepisów o świadczeniach w wypadku choroby i macierzyństwa, które umożliwiają zakończenie pobierania zasiłku z ZUS już po rozwiązaniu stosunku pracy, nie stanowi o kontynuacji zatrudnienia. W ocenie odwołującej brak aktywności zawodowej z jej strony spowodowany jest koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem (chorym na hemofilię B) a nie jej chorobą jak sugeruje organ pierwszej instancji. Odwołująca wskazała ponadto, że jej stopień niepełnosprawności nie dyskwalifikuje jej do pełnej opieki na dziećmi a w szczególności nad niepełnosprawnym synem, gdyż tak jak dotychczas odwołująca się wykonuje tę opiekę samodzielnie bez jakiejkolwiek pomocy zewnętrznej. W związku z powyższymi okolicznościami decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji uznać należy za nieprawidłową. Decyzją z dnia 28 lipca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony przez organ pierwszej instancji, że w przypadku odwołującej brak aktywności zawodowej wynika z korzystania ze świadczenia w postaci zasiłku chorobowego. W rozpoznawanej sprawie przeszkodą w nabyciu wnioskowanego świadczenia pozostaje okoliczność przebywania strony na zasiłku chorobowym, co w konsekwencji powoduje niemożność podjęcia zatrudnienia. Ponadto utrata dotychczasowego zatrudnienia nie wynikała ze świadomej rezygnacji w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Organ odwoławczy podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne stanowi rodzaj rekompensaty dla osoby, która musiała zrezygnować z aktywności zawodowej na rzecz opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kolei zasiłek chorobowy ma charakter ekwiwalentu wobec wynagrodzenia za pracę, jakie pracownica otrzymywała dotychczas i pozostaje w ścisłym związku ze stosunkiem pracy. Oznacza to, że w okresie korzystania z tego zasiłku w istocie nie można mówić o niepodejmowaniu czy rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych bowiem okres ten wyłącza pracownicę z aktywności zawodowej, której nie może ona podjąć nie tracąc wynikających z tego zasiłku uprawnień. W reasumpcji organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że przedstawione stanowisko nie stoi na przeszkodzie w ubieganiu się o przyznanie świadczenia po ustaniu pobierania zasiłku chorobowego. W skardze na wyżej wskazaną decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. N. wniosła o uchylenie wydanych w jej sprawie rozstrzygnięć. Decyzji organu odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 punkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne przyjęcie, że pobieranie przez rodzica małoletniej osoby niepełnosprawnej zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia jest przesłanką wykluczającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego artykułu nie daje podstaw do takiej interpretacji; - przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego na okoliczność możności wykonywania przez skarżącą pracy oraz związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad synem i zaniechania zbadania indywidualnej sytuacji skarżącej w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania danego aktu. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pod kątem jego słuszności bądź też celowości. Sąd administracyjny nie rozpatruje również sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w oparciu o wyżej wskazane kryterium prowadzi do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 lipca 2016 r., mocą której organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym A. N. Materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że syn skarżącej A. N. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 17 listopada 2015r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym do dnia 30 listopada 2018 r. Bezsporne jest również to, że skarżąca od dnia 3 marca 2016 r. (to jest po ustaniu stosunku pracy) do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy pobierała zasiłek chorobowy. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca sprecyzował tzw. przesłanki pozytywne warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei w art. 17 ust. 5 punkt 1 ustawy wymienione zostały przypadki, kiedy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje z uwagi na okoliczności związane z osobą sprawującą opiekę. Świadczenie to nie przysługuje zatem, jeżeli osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; Przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są zatem: - niepodejmowanie zatrudnienia lub - faktyczna rezygnacja z wykonywanej dotychczas pracy jeżeli takie działanie ma na celu sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, w rozpoznawanej sprawie niepełnosprawnym dzieckiem. Należy podzielić zapatrywanie, że treść powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja z zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc matce lub ojcu dziecka czy opiekunowi dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. W związku z tym uznać należy, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje temu, kto nie pozostaje w zatrudnieniu tylko dlatego, aby sprawować opiekę nad dzieckiem i faktycznie sprawuje tę opiekę. Oznacza to, że rezygnacja z zatrudnienia musi być wyłącznie spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. Można bowiem mówić o rezygnacji z zatrudnienia tylko wtedy, gdy przynajmniej potencjalnie możliwość wykonywania pracy istnieje. Stanowisko takie wyrażone zostało m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1411/06; System Informacji Prawnej LEX nr 344871) gdzie Sąd stwierdził, że sprawowanie opieki jest wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy. Także Trybunał Konstytucyjny w swoich rozważaniach dotyczących art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyrażonych w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. (sygn. akt P 41/07; publ. OTK-A 2008/6/109) wskazywał, że osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego jest "[...] osoba sprawująca długotrwałą opiekę lub niosąca długotrwałą pomoc dziecku niepełnosprawnemu, przez tę niepełnosprawność zmuszona do rezygnacji z pracy zarobkowej, mimo istniejących na rynku miejsc pracy i zdolności oraz gotowości podjęcia zatrudnienia [...]". W ocenie Trybunału znamienne jest, że "[...] rezygnacja z zatrudnienia musi wynikać ze świadomej decyzji opiekuna, a nie z pozostającej poza jego wolą niezdolności do pracy w znaczeniu prawa ubezpieczeń społecznych [...]". Mając na uwadze powyższe zapatrywania wykładnię art. 17 ust. 1 punkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zaprezentowaną przez organy orzekające w rozpatrywanej sprawie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uznać należy za prawidłową. Zasadną jest bowiem konstatacja, że w przypadku skarżącej nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie, a przesłanki te muszą być spełnione łącznie aby świadczenie mogło być przyznane. Pobieranie zasiłku chorobowego przez skarżącą od dnia 3 marca 2016 r. (to jest po ustaniu stosunku pracy) oznacza, że skarżąca od tego dnia była osobą niezdolną do podjęcia pracy. Zasiłek chorobowy jest jednym ze świadczeń pieniężnych uregulowanych w ustawie z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 372 ze zm.). Zasiłek chorobowy przysługuje ubezpieczonemu, który stał się niezdolny do pracy z powodu choroby w czasie trwania ubezpieczenia chorobowego. Zasiłek ten przysługuje przez okres trwania niezdolności do pracy z powodu choroby lub niemożności wykonywania pracy z przyczyn określonych w art. 6 ust. 2 - nie dłużej niż przez 182 dni, a w wyszczególnionych przypadkach nie dłużej niż przez 270 dni (art. 6 ust. 1 i art. 8 wskazanej wyżej ustawy). Celem tego świadczenia jest umożliwienie pracownikowi leczenia i odzyskania zdolności do pracy. Pobieranie przez daną osobę zasiłku chorobowego, również po ustaniu zatrudnienia, oznacza, że osoba ta jest niezdolna do pracy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej przez Sąd sprawy należy uznać, że skarżąca przebywająca po ustaniu zatrudnienia na zasiłku chorobowym, w okresie pobierania tego świadczenia, jako osoba niezdolna do pracy, nie spełniała przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie mogła bowiem zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, skoro z uwagi na niezdolność do pracy, podjęcie przez nią zatrudnienia nie było możliwe. Oznacza to, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie może być jej przyznane w okresie pobierania zasiłku chorobowego. W ocenie Sądu fakt, że w treści art. 17 ust. 5 punkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych nie został wymieniony przypadek pobierania zasiłku chorobowego, jako negatywna przesłanka przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 ustawy nie ma w sprawie znaczenia. W przepisie tym ustawodawca wymienił bowiem enumeratywnie przypadki, których zaistnienie spowoduje odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nawet jeżeli spełnione zostaną przesłanki pozytywne. Tymczasem skarżąca nie spełniła wszystkich przesłanek pozytywnych, co powoduje, że nie ma potrzeby dokonywania szczegółowej oceny, czy nie zachodzą w sprawie przesłanki negatywne. W związku z powyższym Sąd uznał zarzut naruszenia art. 17 ust.1 punkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych za niezasadny. Jako niezasadne należało również uznać zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dokonanie przez organy orzekające na tle wskazanych regulacji normatywnych odmiennej (od oczekiwań skarżącej) oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz podjęcie innego rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego nie świadczy jednak o tym, że doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania. Zdaniem Sądu organy dokonały rzeczowej i logicznej oceny materiału dowodowego dającego podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Ponadto uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji zawierają wszelkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uznawszy zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 powyższej ustawy, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.