I OSK 668/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 902/16 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. na rzecz K. P. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 grudnia 2016r. sygn. akt II SA/Łd 902/16 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Na mocy zaskarżonej decyzji odmówiono K. P. przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko M. R., na okres od dnia 1 kwietnia 2016 roku do dnia 30 września 2017 roku. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: - art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016, poz. 195 ze zm.) poprzez jego wadliwą wykładnię; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 i w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji obu instancji w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 tej ustawy poprzez nieuzasadnione, a wiążące wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja o przyznaniu świadczenia wychowawczego ma charakter związany. Stosownie do art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w analizowanej sprawie obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego było ustalenie wysokości dochodu uzyskanego przez członków rodziny za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, a następnie weryfikacja, czy w dniu ustalania prawa do świadczenia zachodzi kontynuacja uzyskiwania tego dochodu. Zaznaczono, że w sprawie bezsporne jest, iż w lipcu 2015 r., a zatem po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, skarżąca oraz jej mąż uzyskali dochód, o jakim mowa w art. 2 pkt 20 lit. e) ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wysokość dochodu uzyskanego przez małżonków z tego tytułu w sierpniu 2015 r., a zatem w miesiącu następującym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie przychodu, przyjęto w oparciu o złożone przez nich oświadczenia. Dochód ten na dzień złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego nie został utracony. W tej sytuacji w ocenie skarżącego kasacyjnie organu należało uznać, że osiągnięty przez małżonków dochód w miesiącu sierpniu 2015 r. spowodował przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego dla przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko wynoszącego 800 zł. Zdaniem organu zawarte w art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zastrzeżenie, zakładające doliczenie dochodu długotrwale uzyskiwanego, odnosi się do weryfikacji, czy na dzień ustalania prawa do świadczenia dochód uzyskany z danego tytułu (np. rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej) nie został utracony. W analizowanej sprawie sytuacja taka miałaby miejsce, stosownie do art. 2 pkt 19 lit. e) powołanej ustawy, w razie wyrejestrowania pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszenia jej wykonywania. Nie był zaś kwestionowany fakt, że małżonkowie nadal prowadzą działalność gospodarczą. W ocenie Kolegium nie ma znaczenia, czy prowadzona przez małżonków działalność gwarantuje czy też nie stały dochód, jak też to, czy dochody małżonków za sierpień 2015 r. powtórzyły się w kolejnych miesiącach. Ustawodawca wprost określił bowiem zasady obliczania dochodu rodziny, którymi organy są związane. K. P. uznając zaskarżony wyrok za zgodny z prawem, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny prawidłowości wykładni art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, z której to wynika w jaki sposób należy ustalić dochód uzyskany przez małżonków, co ma zasadnicze znaczenie dla uzyskania przez wnioskodawczynię uprawnienia do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Należy zatem przytoczyć treść tego przepisu, ponieważ wbrew twierdzeniu autorki skargi kasacyjnej jego wykładnia językowa nie jest jednoznaczna. Przepis art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci stanowi, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Trzeba tu zaznaczyć, że brzmienie tego przepisu nie jest identyczne z przepisami art. 5 ust. 4b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych a także z art. 9 ust. 4a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w brzmieniu na dzień wydania kontrolowanych przez NSA decyzji, w sprawach przytoczonych przez Sąd pierwszej instancji na potwierdzenie przyjętego przez ten Sąd poglądu. W przepisach tych była bowiem mowa o dochodzie, który jest uzyskiwany "w dniu ustalania prawa". Natomiast w art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci jest mowa o dochodzie, który jest uzyskiwany "w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo". Dopiero aktualnie przepisy w podanym zakresie są identyczne. Różnicy tej nie zauważył Sąd pierwszej instancji, twierdząc, że zastrzeżenie z art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, "zgodnie z którym dochód uzyskany po roku poprzedzającym okres świadczeniowy dolicza się do dochodu członka rodziny, pod warunkiem "że jest on uzyskiwany w dniu ustalania prawa do zasiłku", zakłada doliczenie do dochodu długotrwale uzyskiwanego". W konsekwencji wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji, nie jest do końca precyzyjna. W niniejszej sprawie przy interpretacji tego przepisu należy mieć także na uwadze treść przepisu art. 48 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, który stanowi, że w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres od 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r., rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do tego świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Słusznie twierdzi skarżące kasacyjnie Kolegium, że decyzja o przyznaniu świadczenia wychowawczego ma charakter związany, a ustalając prawo do tego świadczenia na pierwsze dziecko, przy obliczeniu przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny należy uwzględnić, zgodnie z dyspozycją ustawy, zmiany w wysokości dochodu w rodzinie na dzień składania wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Stosownie do art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w niniejszej sprawie obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o ustalenie prawa do świadczenie wychowawczego było przede wszystkim: ustalenie wysokości dochodu uzyskanego przez członków rodziny za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu oraz weryfikacja, czy w dniu ustalania prawa do świadczenia zachodzi kontynuacja uzyskiwania tego dochodu. Wydaje się, że z tym stanowiskiem współgra stanowisko Sądu pierwszej instancji, z którym należy się zgodzić, że "uzyskanie dodatkowego dochodu przez członka rodziny tylko w jedynym miesiącu nie wpływa na prawo do zasiłku rodzinnego. Z wykładni art. 7 ust. 3 ustawy wynika, że nie chodzi o dochód uzyskiwany tylko przez jeden miesiąc, doliczeniu podlega bowiem dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym został osiągnięty. Pozorna rozbieżność tych stanowisk, dotyczy zastosowania tak wyłożonego przepisu. Należy bowiem zauważyć, że organy administracji przyjęły a priori, że wnioskodawczyni i jej mąż rozpoczynając prowadzenie działalności gospodarczej w lipcu 2015 r., już w tym miesiącu osiągnęli dochód. W konsekwencji do ustalenia dochodu wzięły pod uwagę miesiąc sierpień 2015 r., uznając go za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Z tym nie można się zgodzić, ponieważ nie każde rozpoczęcie działalności gospodarczej przynosi uzyskanie dochodu już w pierwszym miesiącu tej działalności. Uzyskanie dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 20 lit. e) to nie tylko rozpoczęcie działalności gospodarczej ale i osiągnięcie dochodu. W rezultacie należało ustalić, czy wnioskodawczyni i jej mąż uzyskali dochód w miesiącu rozpoczęcia prowadzenia działalności tj. w lipcu 2015 r., jeżeli nie, to dopiero miesiąc sierpień będzie pierwszym miesiącem, w którym uzyskali oni dochód, a miesiącem następującym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskania dochodu, w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy, będzie miesiąc wrzesień 2015 r. Organy administracji tej kwestii nie wyjaśniły. Co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Drugie zagadnienie wymagające wykładni art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, to rozumienie zastrzeżenia "jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego". Z zastrzeżenia tego wynika wymóg kontynuacji uzyskanego dochodu, wynikający z konieczności urealnienia dochodu rodziny w dniu ustalania prawa do świadczenia wychowawczego. Słusznie zatem twierdzi skarżące kasacyjnie Kolegium, że zastrzeżenie zawarte w art. 7 ust. 3 ustawy, zakładające doliczenie dochodu długotrwale uzyskiwanego, odnosi się do weryfikacji, czy na dzień ustalania prawa do świadczenia wychowawczego dochód uzyskany z danego tytułu (np. rozpoczęcia prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej) nie został utracony. Z podkreśleniem, że należy ustalić tożsamość tego dochodu oraz zastrzeżeniem, że dzień, w którym następuje to ustalenie, jest w okresie na jaki ustalane jest prawo do świadczenia. Nie ma przy tym znaczenia, wysokość tego dochodu. Jednak wbrew twierdzeniu Kolegium musi być to dochód powtarzający się od dnia jego uzyskania w 2015 r. do dnia ustalania prawa do świadczenia wychowawczego. Gdyby tak nie było, to jako dochód utracony nie mógłby on być brany pod uwagę przy ustalaniu wysokości dochodu poszczególnych członków rodziny. Potwierdzeniem tego stanowiska są regulacje zawarte w art. 18 ust. 5 i 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, dotyczące utraty prawa do świadczenia i powstania prawa do świadczenia w okresie świadczeniowym, w niniejszej sprawie w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Biorąc to pod uwagę, słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że organy administracji nie ustaliły także, czy dochody wnioskodawczyni i jej małżonka z tytułu rozpoczętej w 2015 r. działalności gospodarczej powtarzały się od sierpnia 2015 r. do dnia orzekania o prawie do świadczenia wychowawczego. Ponieważ warunkiem uwzględnienia uzyskanego w sierpniu 2015 r. dochodu jest trwałe jego uzyskiwanie. Należy tu podkreślić, że nawet przyjęcie domniemania (na skutek braku informacji o zaprzestaniu prowadzenia działalności), że działalność ta nadal jest prowadzona, nie pozwala przyjąć, iż wnioskodawczyni i jej małżonek nadal osiągają dochody z tej działalności gospodarczej. Okoliczności te należy wyjaśnić. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nienaruszając art. 151 p.p.s.a., zasadnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. nie został uzasadniony, co uniemożliwia odniesienie się do niego. Zatem jest on bezskuteczny. Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo nieprecyzyjnego uzasadnienia odpowiada prawu. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono. O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz K. P. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.