II SA/Gl 949/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. S. – R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] r. znak [...] Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej odmówił zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działki: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. W uzasadnieniu wskazał, że aktem notarialnym repertorium A nr [...] z [...] r. - zawartym w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94, ze zm.) – J. P. sprzedał Skarbowi Państwa - Wojewódzkiemu Zarządowi Dróg Publicznych w K., nieruchomość położoną w gminie S. (obrębie Z.), składającą się m.in. z działek: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. W akcie notarialnym nie podano celu nabycia, natomiast powołano decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] r. znak [...] o lokalizacji szczegółowej inwestycji. Decyzją z [...] r nr [...] znak [...] Wojewoda [...] - w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywaniu i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. - Dz. U. z 2015, poz. 2031, dalej: "specustawa drogowa") zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w ciągu drogi krajowej nr [...] - Budowa ciągu pieszo-rowerowego", obejmującej m.in. działki: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Jak wynika z akt sprawy, ww. działki od czasu nabycia nie podlegały zmianom gruntowym i zachowały swoją powierzchnię i oznaczenie. Zgodnie natomiast z księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w C., ich właścicielem jest Skarb Państwa, a pozostają w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. A. S.-R., S. K. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej jako działki: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Sprawa zwrotu działki [...] została wyodrębniona do oddzielnego postępowania i rozstrzygnięta decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. znak [...]. Natomiast pozostałe działki zostały objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej w trybie przepisów specustawy drogowej, co spowodowało, że grunty te nie mogły być przedmiotem obrotu w rozumieniu u.g.n., w tym zwrotu nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt. 11 u.g.n. w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami pierwszeństwo mają przepisy zawarte w specustawie drogowej, a te, w tym art. 11 d ust. 9 i 10 przewidują zakaz obrotu nieruchomościami objętymi wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Od decyzji tej odwołanie złożyła A. S.-R., zarzucając organowi I instancji naruszenie: 1/ art. 2 pkt 11 u.g.n. - poprzez uznanie, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest obrotem nieruchomości w rozumieniu u.g.n. Skarżąca utrzymuje przy tym, że art. 13 ust. 1 u.g.n. nie dotyczy czynności prawnych dokonywanych w trybie wydania decyzji administracyjnej, w tym dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zatem zwrot ten nie może być objęty hipotezą art. 11 d ust. 9 specustawy drogowej; 2/ art. 11 d ust. 9 i ust. 10 specustawy drogowej poprzez uznanie, że przepisy tej ustawy wyłączają zastosowanie postanowień u.g.n. w zakresie zwrotów nieruchomości; 3/ art. 136 ust. 1 u.g.n. w związku z uznaniem, że była w niniejszej sprawie podstawa do użycia nieruchomości na inny cel niż określny przy wywłaszczeniu, naruszając tym samym konstytucyjną gwarancję zwrotu nieruchomości i skuteczność dochodzenia praw przez byłych jej właścicieli. Podniesiono także, że nie cała nieruchomość, lecz tylko jej część (tj. działki: [...],[...],[...],[...],[...]) została zajęta pod inwestycję w postaci ciągu pieszo-rowerowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu podkreślono, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeżeli nieruchomość objęta żądaniem zwrotu wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stosownie bowiem do art. 2 u.g.n. ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, przy czym w przepisie tym wskazano konkretne ustawy, ale poprzedzono to wyliczenie zastrzeżeniem "w szczególności". Zdaniem organu odwoławczego chodzi tu także o u.d.p. Art. 2a u.d.p. określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Zgodnie z jego treścią drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie, bowiem jedyna dopuszczalna forma obrotu może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cytowanym art. 2a. Skoro przedmiotowe działki znajdują się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], jak wynika to z decyzji Wojewody z dnia [...] r nr [...] znak [...] w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w ciągu drogi krajowej nr [...] - Budowa ciągu pieszo-rowerowego", to tym samym została wyłączona możliwość ich zwrotu. W skardze z dnia 4 września 2016 r. A. S.-R. podniosła zarzuty dotyczące naruszenie prawa materialnego, analogiczne jak w odwołaniu, w tym: 1/ art. 2 pkt 11 u.g.n. oraz art. 11d pkt. 9 i 10 specustawy drogowej poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że regulacje specustawy drogowej wyłączają zastosowanie przepisów u.g.n. dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; 2/ art. 136 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do użycia nieruchomości na inny cel niż określony przy wywłaszczeniu. W uzasadnieniu skargi kwestionuje w pierwszym rzędzie przyjęcie tezy, zgodnie z którą obrotem nieruchomościami w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 11 d ust. 9 specustawy drogowej jest także zwrot nieruchomości. Obrót nieruchomościami w art. 13 ust. 1 u.g.n. jest zdefiniowany przez przykładowe wyliczenie czynności prawnych, które uprawnione do reprezentacji podmioty mogą dokonywać zgodnie z ustawą o gospodarowaniu nieruchomościami. Posłużenia się przez ustawodawcę definicją przez wyliczenie, oznacza, że określenie znaczenia danego pojęcia dokonuje się poprzez wskazanie jego desygnatów - posiadających wspólne cechy - co pozwala określić zakres znaczeniowy danego pojęcia. W konsekwencji to, że katalog z art. 13 ust. 1 u.g.n. ma charakter otwarty, nie oznacza, że każda zmiana podmiotowa po stronie właściciela nieruchomości może zostać uznana za obrót w rozumieniu u.g.n. Zmiana ta musi być efektem zdarzenia prawnego, które posiada cechy podobne do tych wyliczonych w art. 13 ust. 1. Wspólną zaś cechą zdarzeń prawnych wymienionych w tym przepisie jest to, że każde z nich stanowi czynność prawną. Obrót w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza więc czynność prawną, ale już nie inne zdarzenia prawne, w szczególności decyzje administracyjne, rozumiane jako akty administracyjne zewnętrzne wydane w trybie określonym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego lub innych ustaw regulujących sferę indywidualnych praw i obowiązków obywateli. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości następuje zaś na podstawie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 136 i n. u.g.n. Zmiana podmiotowa po stronie właściciela nieruchomości nie następuje więc wskutek czynności prawnej, nie może więc zostać uznana za obrót w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.g.n., w konsekwencji zaś, nie jest objęta hipotezą art. 11 d ust. 9 specustawy drogowej. Ta argumentacja prowadzi do wniosku, że brak było podstaw do powołania się na art. 2 pkt. 11 u.g.n. w zw. z art. 11 d ust. 9 i 10 specustawy drogowej, bowiem ta ostatnia w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania skoro nie mamy do czynienia z obrotem nieruchomościami. Uznanie za obrót, w rozumieniu art. 11 d ust. 9 specustawy drogowej, zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powoduje, że konstytucyjne gwarancje i zabezpieczenia stanu majątkowego obywateli zostają naruszone. Pomimo bowiem niezrealizowania celu publicznego, na który dana nieruchomość została wywłaszczona, obywatele zostają pozbawieni konstytucyjnej gwarancji jej zwrotu. Odnośnie art. 136 ust. 1 u.g.n., skarżąca podkreśla, że przepis ten wprowadza jedną z podstawowych zasad prawa wywłaszczeniowego, tj. zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu. Zabezpieczeniem przestrzegania tej zasady jest obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel publiczny, do realizacji którego dokonano jej wywłaszczenia. Obowiązek zwrotu jest swoistą gwarancją nienadużywania możliwości korzystania z wywłaszczenia ponad niezbędne potrzeby związane z realizacją celów publicznych. Wskazuje na umocowanie konstytucyjne tej zasady oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego z nią związane (m.in. wyrok z dnia 13 grudnia 2012 r., P 12/11, OTK-A 2012, nr 11, poz. 135; wyrok z 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). W tym ostatnim wyroku TK zauważył, iż w sytuacji, gdy cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela. Dalsze pozostawienie własności w domenie własności publicznej nie ma bowiem konstytucyjnego uzasadnienia. Naruszenia art. 136 u.g.n. upatruje m.in. w tym, że skarżąca, ani jej poprzednicy prawni, nie zostali poinformowani o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na cel inny, niż określony przy wywłaszczeniu. Skutkowało to pozbawieniem jej możliwości skutecznego żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. Skarżąca nie została bowiem poinformowana o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a o zamiarze użycia tej nieruchomości na inny cel dowiedziała się dopiero w chwili rozpoczęcia inwestycji. Ponieważ zaś inwestycja ta realizowana była w oparciu o przepisy specustawy drogowej, uznano żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości za bezzasadne. Nie informując skarżącej o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, tym samym naruszając art .136 ust. 2, pozbawiono skarżącą możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w stosownym czasie, a więc przed wydaniem decyzji w trybie specustawy drogowej. Takie postępowanie naruszało także skuteczne wykonywanie prawa chronionego przez art. 1 Protokołu nr 1 art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skuteczne ochrona mienia (którym niewątpliwie jest roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, por. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 7 stycznia 2003 r., skarga nr 44912/98) ), nie zależy jedynie od stojącego po stronie Państwa obowiązku nieingerowania, lecz także stwarza po stronie obowiązków pozytywne. Takie pozytywne obowiązki mogą pociągać za sobą podejmowanie środków koniecznych do ochrony prawa własności, w szczególności wówczas, gdy istnieje bezpośredni związek pomiędzy środkami, których podjęcia skarżąca mogła w uzasadniony prawnie sposób oczekiwać od organów władzy, a skutecznym korzystaniem przez nią z jej mienia. W sprawie skarżącej organy państwowe nie zrealizowały ciążących na nich obowiązków, wynikających z art. 136 ust. 2 u.g.n., co ostatecznie doprowadziło do trwałego pozbawienia jej prawa do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Skarżąca podnosi także, iż jedynie część nieruchomości oznaczonych jako działki [...], [...],[...],[...] i [...] zostało zajętych pod inwestycję w postaci ciągu pieszo-rowerowego. Pozostała część, leżąca po drugiej stronie drogi krajowej nr [...], nie została wykorzystana w celu realizacji wspomnianej inwestycji. Zajęte przez organy pierwszej i drugiej instancji stanowisko powoduje, że skarżąca została pozbawiano prawa do odzyskania części wywłaszczonej nieruchomości, pomimo tego, że część ta nie została wykorzystana ani na pierwotny cel, który stanowił podstawę wywłaszczenia, ani na realizację inwestycji w trybie specustawy drogowej. Zasadnicze wątpliwości skarżącej budzi to, czy ciąg pieszo-rowerowy może zostać uznany za drogę publiczną, do której zastosowanie mają przepisy specustawy drogowej. Kwestia ta jest przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wskutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie skargi A. S.-R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r., sygn. akt VII SA/Wa 2663/15 w przedmiocie odmowy stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w ciągu drogi krajowej nr [...] w miejscowości Z.- Budowa ciągu pieszo- rowerowego od km 46+500 do km 47+350". Zagadnienie to, przyjmując wykładnie art. 11 d ust. 9 specustawy drogowej dokonaną przez Starostę [...], ma charakter prejudycjalny dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Stwierdzenie bowiem nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przesądzi o tym, że brak było podstaw do zastosowania w celu realizacji tej inwestycji specustawy drogowej, w tym art. 11 ust. 9. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...] dnia z [...] r. znak [...] w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działki: [...], [...], [...],[...],[...],[...], [...], [...], [...] i [...]. Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r.o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1440, dalej: u.d.p.) w zw. z 2, art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2015, poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.). oraz art. 11 d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm., dalej: specustawa drogowa). W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż analiza regulacji zawartych w u.g.n. prowadzi do wniosku o obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (albo jej części) w sytuacji, w której stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 u.g.n.). Zgodnie z art. 137 ust.1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w tym drugim przypadku cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Nie budzi wątpliwości, że wyjątkowo, na zasadach określonych w przepisach szczególnych, mogą nie podlegać zwrotowi nieruchomości traktowane jako zbędne w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.g.n. Taki wyjątek, w ocenie Sądu, wynika z regulacji zawartych w u.d.p. i dotyczy nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Organ odwoławczy trefnie przyjął, że postanowienia u.d.p. trzeba traktować jako przepisy szczególne w rozumieniu art. 2 u.g.n., mimo niezamieszczenia tej ustawy w katalogu określonym w pkt. 1-14 tego artykułu. Katalog ten, co należy podkreślić, został sformułowany przez ustawodawcę z zastrzeżeniem "szczególności" wskazanych aktów: "Ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności:" Innymi słowy rzecz ujmując, to nie ujęcie w katalogu decyduje o tym ,czy ustawa ma charakter szczególny wobec u.g.n., ale materia, dotycząca "gospodarki nieruchomościami". Szereg przepisów u.g.n. takiej właśnie materii dotyczy, głównie ze względu na szczególne zasady zarządzania nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, w tym odnoszące się do przenoszenia własności takich gruntów. Czynność taka jest dopuszczalna tylko między podmiotami wymienionymi w art. 2a i tylko wtedy, gdy następuje zmiana przynależności drogi publicznej do określonej kategorii, o których mowa w art. 2 ust. 1 (post. Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt IV CSK 315/14, OSNC 2016/1/11). Przedmiotowe działki należy zaliczyć do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne z następujących względów. Jak wynika z akt sprawy zostały przejęte, na mocy umowy, na rzecz Skarbu Państwa w trybie określonym w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości( Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Na mocy art. 216 u.g.n. postanowienia art. 136 i 137 tej ustawy mają zastosowanie także do nabycia przez Państwo nieruchomości w takim trybie (ww. ustawy) i w takiej formie (umownej). Umowa nie precyzowała wyraźnie celu w jakim nieruchomość ma zostać wykorzystana, ale zgodnie z powołaną w akcie notarialnym decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] r., znalazła się w dyspozycji Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w K. Postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości zostało wszczęte na wniosek złożony przez uprawnione podmioty z dnia 7 stycznia 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji zawiesił postępowanie do czasu ustalenia praw do spadku po jednej z uprawnionych osób – M. P. W trakcie zawieszenia Wojewoda [...] w dniu [...] r. wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w ciągu drogi krajowej nr [...] w miejscowości Zbytków budowa ciągu pieszo-rowerowego od km 46+500 do km 47+350". Zezwolenie to obejmuje sporne działki. Z akt sprawy nie wynika, co ma istotne znaczenie w tej sprawie, kiedy ww. zezwolenie stało się ostateczne. Jedynie z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2663/15 można wywieść, iż decyzja została doręczona w trybie art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej, w tym inwestorowi w trybie zwykłym, zaś pozostałe strony zawiadomiono o jej wydaniu w drodze obwieszczenia. Nie wniesiono od niej odwołania (odwołań), stąd przed końcem [...] r. uzyskała walor ostateczności. W dniu 26 sierpnia 2014 r. A. S. –R. i F. S. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności zezwolenia, w sprawie którego WSA powyższym wyrokiem oddalił skargę na decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności. Wobec tego w dacie wydania decyzji o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości tj. w dniu [...] r. zezwolenie na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] r. było ostateczne. Ustalenie to ma zasadnicze znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Sąd podziela w tym miejscu stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1888/14, zgodnie z którym wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wyklucza zwrot nieruchomości nią objętej w sytuacji gdy decyzja ta ma przymiot ostateczności. W myśl art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna nieruchomości lub ich części wskazane w decyzji, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych bądź własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Zwrot takiej nieruchomości czyniłby w istocie niemożliwym zastosowanie przepisów specustawy drogowej, a to pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z normą kolizyjną zawartą w art. 2 pkt.11 u.g.n., w myśl której ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, w tym ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z kolei zaś nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że niedopuszczalny jest zwrot wywłaszczonych nieruchomości, stanowiących drogi publiczne. Z treści art. 2a u.g.n. wynika bowiem zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści. Skoro zatem sporne działki objęte zostały ostateczną decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej i z tym momentem zostały przejęte formalnie pod drogę publiczną, brak było podstaw do ich zwrotu w trybie przepisów Działu III, Rozdział VI ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwrot taki oznaczałby zmianę właściciela, a jak wykazano wyżej, nie jest to możliwe. Nikt inny, poza Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego, nie może być bowiem właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. W świetle powyższych ustaleń nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze. Przepis art. 2 u.g.n. został zastosowany w związku z art. 2a u.d.p., a nie w zw. z art. 11 d ust. 9 i 10 specustawy drogowej, a więc ten ostatni nie mógł ulec naruszeniu. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że w konsekwencji tego dla przedmiotowej sprawy bez znaczenia pozostaje kwestia ustalenia treści pojęcia "obrót", o którym mowa w art. 11 d ust. 9 specustawy drogowej, co było podstawą zasadniczego zarzutu skargi. Nie doszło także do naruszenia art. 136 ust. 1 u.g.n. ze względu na jego wyłączenie przepisami szczególnymi. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.