VII SA/Wa 2663/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. S. – R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]września 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm ), po rozpatrzeniu wniosku Pani A. S.-R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w ciągu drogi krajowej nr [...]w miejscowości Z. - Budowa ciągu pieszo-rowerowego od km [...]do km [...]" – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie wskazując, iż Wojewoda [...], działając na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", oraz na podstawie art. 104 kpa, wydał w dniu [...]marca 2014 r. decyzję, znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w ciągu drogi krajowej nr [...] w miejscowości Z. - Budowa ciągu pieszo-rowerowego od km [...]do km [...]", zwaną dalej "decyzją Wojewody [...]", oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu 26 sierpnia 2014 r. do [...]Urzędu Wojewódzkiego w [...]wpłynęło pismo Pani A. S.-R. i Pana F. S., stanowiące wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Zdaniem skarżących przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w niniejszej sprawie niewłaściwie zastosowano przepisy specustawy drogowej do realizacji zamierzenia polegającego na budowie ciągu pieszo-rowerowego. Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne, podnieśli, że za drogę publiczną nie może zostać uznany ani ciąg pieszy ani też rowerowy, gdyż ustawa o drogach publicznych nie zawiera takiego określenia jak ciąg pieszo-rowerowy, którym posłużono się w decyzji Wojewody [...]. W ich ocenie brak było więc podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja stanowi budowę drogi publicznej, co uzasadnia stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pani A. S.-R. i Pan F. S. dodatkowo wskazali, że decyzja Wojewody [...]jest sprzeczna z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W ramach przedmiotowej inwestycji drogowej nie uwzględniono bowiem dostępu do drogi publicznej dla działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], gmina [...], graniczących z terenem inwestycji i stanowiących własność skarżących.  Dodatkowo skarżący powołali się na okoliczność umowy dzierżawy, na podstawie której wydzierżawili osobie trzeciej należące do nich pola uprawne (m.in. nieruchomości oznaczone jako działki nr [...],[...],[...]). Jak wskazali, realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje, że odcięty zostanie dojazd do ww. nieruchomości. Sytuacja taka sprawi, że korzystanie z przedmiotu dzierżawy będzie niemożliwie. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji Ministra organ wskazał, że decyzja Wojewody [...]nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Pismem z dnia 2 kwietnia 2015 r. Pani A. S.-R. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Rozpoznają sprawę w postępowaniu odwoławczym Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że rozpoznał ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], ponownie przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w trakcie postępowania zakończonego decyzją Ministra, w tym zbadał prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz wydanego w wyniku tego postępowania rozstrzygnięcia, a także rozpatrzył argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po zapoznaniu się z argumentami zawartymi we wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister stwierdził, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji Ministra. Stwierdzono, że w decyzji Ministra prawidłowo wskazano, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi odstępstwo od sformułowanej w art. 16 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, zatem może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, zaś przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia kwalifikowanych wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie jej nieważności. Minister podkreślił, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Minister wyjaśnił ponadto, że właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności decyzji, gdy uzna, że decyzja obarczona jest jedną z wad enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 kpa oraz wskazał, że dokonując oceny czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający bada w tym zakresie stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Organ nadzoru zaznaczył także, że nie jest w postępowaniu nieważnościowym związany żądaniem strony. Może on stwierdzić nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej wart. 156 § 1 kpa, bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji, jak słusznie zauważył Minister wszczęcie postępowania na żądanie strony nie zwalniało organu od przeprowadzenia kontroli decyzji w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Jak wskazał organ nadzoru, przedmiotowe postępowanie ograniczone było przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 kpa, a uzasadniającymi stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], przy czym ze względu na treść wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, szczególną wagę w postępowaniu przypisano przesłance wskazanej w pkt 2 ww. artykułu. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ wskazał, że skarżąca w zasadzie powtórzyła zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa, polegającego na zastosowaniu przepisów specustawy drogowej do budowy ciągu pieszo-rowerowego należy wskazano, że w ocenie Ministra jest on niezasadny. Nie zgodzono się z twierdzeniem skarżącej, że istnienie legalnej definicji drogi (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) oraz legalnej definicji drogi rowerowej (art. 4 pkt 11a ustawy o drogach publicznych) świadczy o tym, że ciąg pieszo-rowerowy nie może stanowić części drogi. Jak bowiem wskazał Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (strona 4, akapit 8), powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 750/12, ścieżka przeznaczona do ruchu drogowego stanowi element drogi. Skład orzekający w uzasadnieniu ww. wyroku oparł swoje przekonanie na treści art. 2 pkt 1 z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), z którego wynika, że drogę stanowi wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Minister wskazał również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (strona 4, akapit 9), że analiza przepisów rozporządzenia w zakresie kwestii technicznych związanych z sytuowaniem ścieżek rowerowych została zawarta w dziale III "Droga i połączenia dróg" pozwala stwierdzić, że drogę przeznaczoną do ruchu rowerów albo rowerów i pieszych, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, uznać należy za część składową drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Organ nadzoru wskazał, że za szerokim rozumieniem pojęcia drogi przemawia również fakt, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, droga ma być budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego z czego można wyprowadzić wniosek, że drogą w rozumieniu wskazanej ustawy będzie budowla przeznaczona do poruszania się uczestników ruchu drogowego - pieszych, kierujących, pasażerów pojazdów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II FSK 1220/11). Ponadto Minister powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 1253/07), z którego wynika, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, chodniki, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Wskazano, że budowa ciągu pieszo-rowerowego realizuje m.in. cele specustawy drogowej. W niniejszej sprawie skutkuje ona bowiem przeniesieniem ruchu pieszego z pobocza drogi krajowej oraz ruchu rowerowego z jezdni drogi krajowej na wyznaczony do tego ciąg pieszo-rowerowy. Niewątpliwie zwiększa to bezpieczeństwo ruchu drogowego, poprawia płynność oraz komfort użytkowania drogi krajowej nr [...]. Nie zgodzono się ze skarżącą, że przedmiotowy ciąg pieszo-rowerowy stanowi co najwyżej drogę wewnętrzną, do której specustawa drogowa nie może znaleźć zastosowania. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W niniejszej sprawie, w ocenie Ministra, przedmiotowy ciąg pieszo-rowerowy stanowi, jak wskazano już wyżej, część drogi publicznej i w konsekwencji nie można zaaprobować poglądu skarżącej, że jest on drogą wewnętrzną. Przytoczone przez skarżącą argumenty mają charakter ogólnikowy, wskazują na cel specustaw), drogowej, która w przekonaniu skarżącej miała służyć realizacji inwestycji o dużym zasięgu, mających poprawić stan infrastruktury drogowej w skali kraju, jak również na brak definicji pojęcia ciągu pieszo- rowerowego, czy zakaz wykładni rozszerzającej przepisów specustawy drogowej oraz zakaz stosowania przepisów tej ustawy do dróg wewnętrznych. Argumenty te nie zasługują na uwzględnienie. Należy wskazać, że przepisy specustawy drogowej nie określają, jaki rozmiar zamierzenia inwestycyjnego jest: właściwy dla stosowania jej przepisów. Także brak legalnej definicji pojęcia ciągu pieszo-rowerowego nie może świadczyć o braku możliwości realizacji inwestycji polegającej na jego budowie W ocenie Ministra nie ulega wątpliwości, że przepisów specustawy drogowej nie można wykładać w sposób rozszerzający ich stosowanie, poza inwestycje drogowe oraz w stosunku do dróg wewnętrznych. Jednak, jak wskazano wyżej, Minister stoi na stanowisku, że stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje na to, że przedmiotowa inwestycja jest częścią drogi publicznej. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Ministra, przytoczone przepisy prawa oraz stanowisko judykatury pozwalają uznać, że słusznym było przyjęcie w rozstrzygnięciu pierwszej instancji, iż inwestycja polegająca na budowie ciągu pieszo-rowerowego w ciągu istniejącej drogi publicznej - drogi krajowej nr [...], bez objęcia przedmiotową inwestycją również jezdni, mogła być zrealizowana w oparciu o przepisy specustawy drogowej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, poprzez pozbawienie części działek dostępu do drogi publicznej oraz naruszenie panujących w tym rejonie stosunków wodnych, organ odwoławczy wskazał, że organ nadzoru w zaskarżonej decyzji (strony 5-6) odniósł się do tego zarzutu wyjaśniając, że Wojewoda [...]w pkt IV zaskarżonej decyzji, określającym wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich wskazał, że planowana inwestycja nie może ograniczyć dostępu do drogi publicznej, a także możliwości korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej i regulacji stosunków wodnych. Ponadto po ponownej analizie akt sprawy stwierdzono, iż działki o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], gmina [...], stanowią jedną nieruchomość m.in. z działkami o nr ew. [...],[...],[...], obręb [...], gmina [...], objętą tą samą księgą wieczystą (KW Nr [...]), do których przewidziano bezpośredni dostęp do drogi krajowej nr [...]. Materiał dowodowy zebrany w sprawie wyraźnie wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez istniejące zjazdy z drogi krajowej nr [...], opisane w dokumentacji projektowej jako przejazdy odpowiednio do działek nr [...]i [...]- w km ok. [...], działki nr [...] - w km ok. [...], oraz działki nr [...]-w km ok. [...]. Ponownie rozpoznając sprawę Minister nie znalazł podstaw do uwzględnienia ponowionego zarzutu. Zebrany materiał dowodowy (mapa sytuacyjna w skali 1:500, stanowiąca załącznik nr 1 do decyzji Wojewody [...]oraz projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 2 do tej decyzji) jednoznacznie wskazuje, że ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji w tym zakresie były prawidłowe. Ustosunkowując się natomiast do kwestii naruszenia stosunków wodnych, co według skarżącej przejawia się poprzez gromadzenie się wody na polach przylegających do ciągu pieszo-rowerowego, wskazano, że na inwestorze, tj. Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad, ciąży obowiązek, wskazany w piśmie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]z dnia 5 listopada 2013 r., znak: [...], zachowania równowagi stosunków wodnych, przede wszystkim umożliwienia naturalnego kierunku spływu wód powierzchniowych. Odnosząc się z kolei do zarzutu niezaprojektowania i niezbudowania zjazdów do przylegających działek, podkreślono, że Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (strona 6, akapity 2-5) wskazał, że obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie oznacza, że ma być on zgodny z oczekiwaniami skarżącej. Ponownie rozpoznając sprawę Minister uznał, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. W szczególności wskazano, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka, itp. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1433/09). Oznacza to, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Mając na uwadze powyższe ustalenia, wynikające z dokonanej analizy akt sprawy, organ II instancji wskazał, iż w zaskarżonej decyzji Minister prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], nie znajdując okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu nie sposób stwierdzić, że decyzja Ministra oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne uchybiły obowiązującym przepisom prawa. Skargę na tę decyzję złożyła A. S.-R.. Zarzuciła w niej zaskarżonej decyzji: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.: a/ przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. Z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.) oraz przepisu art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 4 pkt 1, pkt 2 i pkt 1 la ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że specustawa drogowa ma zastosowanie do inwestycji polegającej na budowie ciągu pieszo - rowerowego, który stanowi część drogi publicznej, b/ przepisu art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niezapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w postaci dostępu do drogi publicznej. 2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]marca 2015 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]Nr [...] z dnia [...]marca 2014 r., znak: [...]. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnosiła o: 1. Uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], decyzji Ministra z dnia [...]marca 2015 r., znak: [...]oraz decyzji Wojewody [...]Nr [...]z dnia [...]marca 2014 r., znak: [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, względnie o: 2. Uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]marca 2015 r., znak: [...] oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]Nr [...]z dnia [...]marca 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]marca 2015 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]Nr [...]z dnia [...]marca 2014 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w ciągu drogi krajowej nr [...]w miejscowości Z. - Budowa ciągu pieszo-rowerowego od km [...]do km [...]". Stanowisko to należało podzielić. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień, w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać, co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy. Zauważyć należy, że k.p.a. nie zawiera legalnej definicji rażącego naruszenia prawa, chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 996/06 (LEX nr 354687), stwierdzając, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde, zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że zgodnie z ustaleniami organów administracji publicznej nie zaistniała w odniesieniu do niej żadna z przesłanek nieważności, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Podstawową kwestią, którą w niniejszej sprawie należało rozstrzygnąć było ustalenie czy do inwestycji będącej przedmiotem postępowania ma zastosowanie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Odpowiadając na tę kwestię oraz podstawowy zarzut skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) - pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 4 pkt 2 cytowanej ustawy, droga jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z art. 4 pkt 6 cytowanej ustawy wynika natomiast, iż drogą dla rowerów jest droga lub jej część przeznaczona do ruchu rowerów jednośladowych, oznaczona odpowiednimi znakami drogowymi. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.) drogę w rozumieniu przepisów niniejszej ustawy stanowi wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem dla pojazdów szynowych, znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Interpretacja treści art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, wskazuje, iż ścieżka przeznaczona do ruchu rowerowego stanowi element drogi. A zatem objęcie ścieżki rowerowej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy uznać za uzasadnione. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem inwestycji objętej niniejszym postępowaniem jest rozbudowa istniejącej drogi publicznej polegająca na budowie ciągu pieszo-rowerowego w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego w ciągu drogi krajowej nr [...]. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowiska sądów administracyjnych przywołane w zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 11f ust. 4 specustawy drogowej. Minister Infrastruktury i Rozwoju, obszernie przedstawił powody podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do poszanowania uzasadnionego interesu Skarżącej. W treści uzasadnienia decyzji, Minister Infrastruktury i Rozwoju szczegółowo odniósł się do wątpliwości Skarżącej dotyczących zapewnienia dostępu do poszczególnych działek. Wskazał, że działki o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], gmina [...], stanowią jedną nieruchomość m.in. z działkami o nr ew. [...],[...],[...], obręb [...], gmina [...], objętą tą samą księgą wieczystą (KW Nr [...]), do których przewidziano bezpośredni dostęp do drogi krajowej nr [...]. Materiał dowodowy zebrany w sprawie wyraźnie wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez istniejące zjazdy z drogi krajowej nr [...], opisane w dokumentacji projektowej jako przejazdy odpowiednio do działek nr [...]i [...]- w km ok. [...], działki nr [...]- w km ok. [...], oraz działki nr [...]-w km ok. [...]. Prawidłowo zatem organ uznał, że Skarżąca nie zostanie pozbawiona dostępu do drogi publicznej w zakresie wskazywanych działek. Za prawidłowe należało też uznać stanowisko organu dotyczące zmiany stosunków wodnych na gruncie. Problem ten, zgłaszany na etapie postępowania odwoławczego został należycie wyjaśniony. Podkreślono, że obowiązkiem inwestora jest zapewnienie umożliwienia naturalnego kierunku spływu wód powierzchniowych. Podsumowując uznać należy, że organ zebrał i prawidłowo ocenił materiał dowodowy, ocena ta jest logiczna, przy jej dokonaniu nie przekroczył obowiązujących reguł procesowych, wskazał prawidłową podstawę prawną swojej decyzji. Okoliczność, że strona skarżąca nie została przekonana do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.