II OSK 854/17

Dnia 20 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Renata Detka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjnej w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1214/16 w sprawie ze skargi E.S. Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjnej w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [..] nr [..] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1214/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E.S. Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjnej w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z [..] odmawiającą ww. spółce zezwolenia na zbieranie odpadów w miejscowości G, ul. S., działka nr [..]. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej E.S. Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjna w M. (zwana dalej spółką) wniosła o uchylenie wyroku z 16 grudnia 2016 r. w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez NSA oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy znajduje on zastosowanie i w konsekwencji oddalenie przez Sąd skargi na decyzję Starosty Powiatowego w Krakowie, odmawiającą udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów, podczas gdy mimo zmiany przeznaczenia obszaru działki o numerze [..], działalność gospodarcza polegająca na zbieraniu odpadów, mogła być dalej przez skarżącego prowadzona w oparciu o § 29 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Wielka Wieś, uchwalonego uchwałą Nr [..] Rady Gminy Wielka Wieś z dnia [..] z późn. zm. (dalej m.p.z.p.); b) art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ujęte w tym przepisie uprawnienie do wykorzystywania w sposób dotychczasowy terenu, którego przeznaczenie plan miejscowy zmienił, trwa do "naturalnego wygaszenia" tego uprawnienia, wskutek np. upływu terminu, na który zostało wydane zezwolenie, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowego przepisu sprowadza się do przyjęcia, iż uprawnienie do wykorzystywania w sposób dotychczasowy terenu, którego przeznaczenie plan miejscowy zmienił, trwa aż do zagospodarowania terenu zgodnie z planem, jeżeli w planie nie ustalono innego sposobu tymczasowego zagospodarowania tego terenu; c) § 29 pkt 7 m.p.z.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ujęte w tym przepisie uprawnienie do wykorzystywania w sposób dotychczasowy terenu, którego przeznaczenie plan miejscowy zmienił, trwa do "naturalnego wygaszenia" tego uprawnienia, wskutek np. upływu terminu, na który zostało wydane zezwolenie, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowego przepisu sprowadza się do przyjęcia, iż uprawnienie do wykorzystywania w sposób dotychczasowy terenu, którego przeznaczenie plan miejscowy zmienił, trwa aż do zagospodarowania terenu zgodnie z planem, jeżeli w planie nie ustalono innego sposobu tymczasowego zagospodarowania tego terenu; d) art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem stanu faktycznego niniejszej sprawy błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę przedmiotowej normy prawnej mimo wystąpienia przesłanek, które to uzasadniały, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach (zarzut z pkt 1a), a przez to także art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej przez uniemożliwienie skarżącemu dalszego prowadzenia działalności w dotychczasowym zakresie; e) § 29 pkt 7 m.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem stanu faktycznego niniejszej sprawy błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę przedmiotowej normy prawnej mimo wystąpienia przesłanek, które to uzasadniały, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach (zarzut z pkt 1a), a także art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej przez uniemożliwienie skarżącemu dalszego prowadzenia działalności w dotychczasowym zakresie; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pomimo naruszenia przez organ administracji I i II instancji wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6 k.p.a., poprzez wydanie wyroku w oparciu o przepis art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, który w niniejszym stanie faktycznym nie znajdował zastosowania, co skutkowało odmową udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów oraz art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w niniejszej sprawie słusznego interesu strony, przejawiającego się w udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na zbieraniu odpadów do końca okresu ważności wskazanego w decyzji z 2010 r., czyli do dnia [..], która to decyzja z mocy art. 232 ust. 2 ustawy o odpadach z dniem 23 stycznia 2016 r. straciła ważność, sąd nie uwzględnił skargi i ją oddalił. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumentację mającą przemawiać za zasadnością sformułowanych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte o obie podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – art. 174 pkt 1 oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2), jednak zarówno z ich treści jak i z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, że wszystkie ujęte w niej zarzuty sprowadzają się w istocie do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, wedle którego odmowa udzielenia spółce zezwolenia na zbieranie odpadów znajduje pełne oparcie w treści art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (według brzmienia obowiązującego w dacie wydania objętej skargą decyzji – opublikowanego w Dz.U.2013 poz. 21 ze zm., przytaczanej dalej jako ustawa o odpadach), gdyż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują na tym terenie działalności usługowej, zwłaszcza o charakterze uciążliwym, do których należy zbieranie odpadów, w tym złomu. Zgodnie z kwestionowanym w skardze kasacyjnej poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, domagając się udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów, spółka nie może skutecznie powoływać się na treść § 29 ust. 7 m.p.z.p. (przepis powoływany w zarzutach skargi kasacyjnej zawarty został w § 27 ust. 7, a nie w § 27 pkt 7), stanowiącego, że tereny, których przeznaczenie niniejszy plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Jak podkreślił Sąd Wojewódzki, przepis ten realizuję zasadę wyrażoną w art. 35 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (opublikowanej - na datę wydania kontrolowanej decyzji - w Dz.U.2016.778 t.j. ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., wedle której tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, które legło u podstaw oddalenia skargi spółki. Jak wynika z niekwestionowanych w sprawie ustaleń faktycznych, przed złożeniem wniosku rozpatrzonego decyzją organu I instancji z [..], a następnie decyzją SKO w Krakowie z [..], spółka wykonywała działalność w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne w zakładzie położonym na działce nr [..] w G., na podstawie decyzji Starosty Krakowskiego z [..], która ustalała okres obowiązywania zezwolenia na [..] (do [..]). W związku ze zmianą stanu prawnego i wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy o odpadach, decyzja ta utraciła ważność z dniem 23 stycznia 2016 r. z mocy prawa (art. 232 ust. 2 ustawy o odpadach w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2012 r. poz. 122). Działka nr [..], wskazana przez spółkę jako miejsce prowadzenia działalności, ujęta jest w terenie zabudowy jednorodzinnej o symbolu 5MN, który zgodnie z zapisem § 5 ust. 1 m.p.z.p., przeznacza się pod zabudowę jednorodzinną oraz dla towarzyszących jej obiektów i urządzeń, w tym komunikacji (dojść, dojazdów), infrastruktury niezbędnej dla potrzeb lokalnych, urządzeń sportu i rekreacji, żłobków, przedszkoli, zieleni urządzonej. Nie ulega wątpliwości, że przepisy planu nie przewidują dla terenu 5MN zabudowy usługowej, a co za tym idzie, prowadzenie działalności tego rodzaju, jak realizowana przez spółkę tj. w zakresie zbierania i transportu odpadów, w obiektach, które nie mają charakteru towarzyszącego zabudowie jednorodzinnej, pozostaje w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, słusznie Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organów, które zastosowały w stanie faktycznym sprawy przepis art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, zgodnie z którym organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Do przepisów prawa miejscowego należy zaś zaliczyć uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, nie ma podstaw do ustalenia, że zamierzony przez spółkę sposób gospodarowania odpadami, poprzez prowadzenie działalności - w zakresie ich zbierania - na działce nr [..] w G., znajduje oparcie w § 29 ust. 7 m.p.z.p. lub w art. 35 u.p.z.p. Jak prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, oba przepisy umożliwiają podmiotom prowadzącym określoną działalność, wobec zmiany funkcji terenu, kontynuowanie dotychczasowego, legalnego sposobu zagospodarowania, aż do czasu zgodnego z planem zagospodarowania terenu. Prawo do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma wówczas ograniczony w czasie charakter i trwa aż do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie w danym miejscu określonej działalności, np. wskutek upływu terminu ważności zezwolenia (por. wyroki NSA: z 26 marca 2013 r., II OSK 2281/11; z 9 maja 2017 r., II OSK 2112/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca określając zamknięte terminy obowiązywania zezwoleń na zbieranie odpadów oraz przewidując konieczność uzyskiwania nowych zezwoleń, nie zaś przedłużania czasu ważności zezwolenia, założył, iż każdorazowo planowana działalność musi być zgodna z przepisami prawa miejscowego, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Proponowana przez skarżącego kasacyjnie wykładnia omawianych przepisów prowadziłaby do sytuacji, w której pomimo wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadal dopuszczalne byłoby realizowanie nowych przedsięwzięć pozostających w sprzeczności z zapisami planu, z powołaniem na dotychczasowy sposób wykorzystania terenu. Taki sposób rozumienia art. 35 u.p.z.p. (a w konsekwencji także § 27 ust. 7 m.p.z.p.) jest nie do zaakceptowania, gdyż w praktyce uniemożliwiałby zrealizowanie zamierzeń planistycznych prawodawcy gminnego, ujętych w obowiązujących przepisach aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie mogły mieć także wpływu na wynik przeprowadzonej kontroli sądowej podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty, że stan prawny i faktyczny sprawy z dnia wydania decyzji Starosty Krakowskiego z [..] w porównaniu ze stanem sprawy na chwilę składania ponownego wniosku w [..], nie uległ zmianie, gdyż obowiązują te same przepisy m.p.z.p., a treść art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach odpowiada brzmieniu obowiązującego wówczas art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. poz. 1243, z późn. zm.). Także w tym zakresie podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja wydana w następstwie wniosku spółki złożonego w roku 2016, nie zaś decyzja z [..] Ponieważ udzielone tą ostatnią decyzją zezwolenie na zbieranie i transport odpadów utraciło ważność z mocy prawa, a spółka złożyła nowy wniosek, organ zobowiązany był do ustalenia okoliczności faktycznych na datę orzekania co do tego wniosku oraz ich ocenę w świetle obowiązującego stanu prawnego. Decyzja Starosty Krakowskiego z [..], wycofana z obrotu prawnego z mocy z art. 232 ustawy o odpadach, nie mogła mieć zatem żadnego prawnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również twierdzenie skarżącej kasacyjnie spółki, że jej działalność jest zgodna z zapisami Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wielka Wieś, przyjętego uchwałą nr [..] Rady Gminy Wielka Wieś z dnia [..], który także jest aktem prawa miejscowego. Do zastosowania art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach wystarczającym było bowiem ustalenie, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest sprzeczny z ustaleniami jednego z obowiązujących na tym terenie aktów prawa miejscowego, a konkretnie m.p.z.p. Nie są zatem zasadne sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, art. 35 u.p.z.p oraz § 29 ust. 7 m.p.z.p., gdyż Sąd Wojewódzki dokonując prawidłowej wykładni tych przepisów słusznie uznał, że mają one zastosowanie w stanie sprawy. W konsekwencji nie było podstaw do uwzględnienia skargi spółki, co czyni nietrafnymi zarzuty naruszenia prawa procesowego (art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a.). Nie doszło również do naruszenia art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Uchybienia tej konstytucyjnej zasadzie autor skargi kasacyjnej upatruje w tym, że zaskarżoną decyzją uniemożliwiono spółce kontynuowanie działalności mimo niewystąpienia okoliczności, które by tego zabraniały i nie dano możliwości skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 35 u.p.z.p. oraz w § 29 ust. 7 m.p.z.p. Jak wykazano już jednak wyżej, oba przepisy nie mogły mieć w stanie sprawy zastosowania, a kontrolowane przez Sąd Wojewódzki decyzje odmawiające spółce udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów odpowiadają prawu. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw w oparciu o art. 184 p.p.s.a.