I OSK 2177/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 236/16 w sprawie ze skargi P. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki ew. [...], obręb [...], obręb [...], [...], obręb [...] położone w Warszawie oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 marca 2017r., sygn. akt II SAB/Wa 236/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym wydania rozstrzygnięcia co do działki o nr ew. [...]; w pkt 2 stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego P. N. sumę pieniężną w wysokości 4000 zł; w pkt 4 zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: P. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie ustalenia i przyznania odszkodowania za przejęte pod drogi publiczne nieruchomości: ulicę [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], ulicę [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] oraz jako działka ew. [...] w obrębie [...]. Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 i 36 K.p.a. poprzez opieszałe, nieefektywne i nieskuteczne prowadzenie postępowania administracyjnego a także wielokrotne przedłużanie terminu załatwienia sprawy, która została wszczęta w 2005 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie wskazując m. in. na znaczną ilość podobnych spraw oczekujących na załatwienie. Nadto wyjaśniono, że strony w tej sprawie były każdorazowe informowane o przyczynach zwłoki w rozstrzygnięciu sprawy a obecnie ostateczny termin ustalono na [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2017r., sygn. akt II SAB/Wa 236/16 WSA w Warszawie przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy podkreślając, że postępowanie administracyjne toczyło się od [...] listopada 2005 r., by wreszcie wydać decyzję dopiero w dniu [...] grudnia 2016 r. Wobec wydania decyzji Sąd I instancji na podstawie art. 149 § 1 i 2 i p.p.s.a. i 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu (odnośnie działki o nr ew. [...]). W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania i dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu w jego podjęciu. Kierując się treścią art. 149 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie przewlekłość nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Nadto na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji przyznał na rzecz skarżącego sumą pieniężną w wysokości 4000 zł, uznając, że suma ta stanowi odpowiednią rekompensatę dla strony z tytułu długotrwałego postępowania administracyjnego. Została ustalona w dolnych granicach, biorąc pod uwagę wskazywane przez organ okoliczności związane z licznymi postępowaniami administracyjnymi prowadzonymi przez Prezydenta m. st. Warszawy. Zdaniem Sądu I instancji, ww. kwota nie jest nadmiernym obciążeniem dla organu ani bezpodstawnym wzbogaceniem dla strony. Z uwagi na zasądzenie sumy pieniężnej WSA w Warszawie pominął wniosek o zasądzenie grzywny złożony jako alternatywny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent m. st. Warszawy, zaskarżając go w pkt 2, 3 i 4, wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że przewlekłość Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie nie podejmował czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, a w konsekwencji nieuzasadnione przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 4000 zł; - art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, że organ nie informował na bieżąco stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie podczas gdy, strony były regularnie informowane o terminie zakończenia sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że dopiero od dnia otrzymania ostatecznej decyzji właściwego wojewody, mocą której zostaje stwierdzone nabycie z dniem [...] stycznia 1999r. działki drogowej, organ ma możliwość podejmowania kolejnych czynności dowodowych np. zlecenie operatu szacunkowego czy występowanie do archiwów, które to czynności byłyby zbędne w przypadku odmownej decyzji stwierdzenia nabycia z dniem [...] stycznia 1999r. działki drogowej przez właściwy podmiot publiczny. Podkreślono również, że możliwość i zarazem obowiązek oceny przez sąd administracyjny czy w sprawie administracyjnej doszło do przewlekłości o charakterze rażącym powstała co do zasady z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173) tj. z dniem [...] maja 2011r. (art. 14 pkt 2 w zw. z art. 17 ustawy). Zgodnie z treścią art. 16 w/w ustawy przepisy ustawy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy. Tym samym zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji był uprawniony do oceny przewlekłości organu w kontekście ewentualnego rażącego naruszenia prawa tylko w okresie od dnia [...] maja 2011 r. do dnia [...] marca 2017r tj. dnia wyrokowania. W sprawie podejmowano na bieżąco czynności mające na celu rozstrzygnięcie sprawy. Wskazano, że skala roszczeń odszkodowawczych kierowanych przez byłych właścicieli do Prezydenta m. st. Warszawy jest ogromna, a środki finansowe ograniczone. Powyższe okoliczności, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, dowodzą, że organ w niniejszej sprawie nie pozostawał w przewlekłości mającej postać rażącego naruszenia prawa. Cechą rażącego, czyli nie zwykłego lecz kwalifikowanego naruszenia prawa, jest jego oczywistość i niewątpliwość już na pierwszy rzut oka. Nie wystarczy zatem samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. Okoliczności niniejszej sprawy nie prowadzą do tak jednoznacznych wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Przepis art. 12 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyżej wymieniona zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei z art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Natomiast przepis art. 35 § 5 k.p.a. stanowi, że do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Z powyższego wynika zatem, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego/dowodowego może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu bezczynności/przewlekłości, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością w zakresie tych uzgodnień. Z brzmienia art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. wynika przy tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ustawodawca uznał zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu; w takim jednak wypadku zobowiązał organ do poinformowania stron postępowania o przyczynach zaistniałej zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Przechodząc do kwestionowanej w niniejszym postępowaniu kwestii dotyczącej przewlekłości w prowadzeniu postępowania, wskazać należy, że ma ona miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego wystąpi w sytuacji, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zaistnieje zatem wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem o przyznanie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który złożyły w dniu [...] listopada 2005 r. J. N. i J. W.. Wobec tego od tej chwili zaczął biec termin, o którym mowa w ww. art. 35 k.p.a. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, przeprowadzane przez organ czynności (zarówno te opisane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku oraz jak również te wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie w skardze) podejmowane były w dużym rozproszeniu czasowym, nie mającym żadnego uzasadnienia. I tak np. pomiędzy czynnościami podejmowanymi przez organ na przestrzeni 2011 i 2012 roku (wskazanymi przez stronę skarżącą w skardze na uzasadnienie stanowiska o braku przewlekłości) były kilkumiesięczne przerwy ([...] marca 2011 r. organ zwrócił się do Delegatury BGN o ujawnienie praw w księdze wieczystej na podstawie decyzji stwierdzających nabycie własności nieruchomości; [...] maja 2011 r. organ zwrócił się pismem do stron o uzupełnienie braków postępowania; [...] grudnia 2011 r. organ zwrócił się z zapytaniami do Archiwum Urzędu, Archiwum Akt Nowych, Archiwum Państwowego m.st. Warszawa, Archiwum m.st. Warszawy, do Delegatury BGN, do Wydziału Infrastruktury i Inwestycji; [...] lipca 2012r organ zwrócił się z zapytaniem do Biura Geodezji i Katastru, v czerwca 2012r nastąpiło zawarcie przez m.st. Warszawa umowy nr [...] w przedmiocie sporządzenia operatu szacunkowego; w datach: [...] stycznia 2012 r., [...] października 2012 r., [...] kwietnia 2013 r., [...] czerwca 2014 r., organ informował strony o przedłużeniu postępowania administracyjnego). W fazie końcowej prowadzonego postępowania pismem z [...] kwietnia 2015 r. przedłużono termin do załatwienia sprawy do v grudnia 2015 r., kolejnym z [...] stycznia 2016 r. do [...] lipca 2016 r. Decyzja częściowa została wydana [...] grudnia 2016 r. Analiza akt sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnia dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zaistniałej przewlekłości w prowadzeniu przez Prezydenta m. st. Warszawy przedmiotowego postępowania, nawet przyjmując za zasadny pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przepisy kwestię przewlekłości można oceniać dopiero od wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173) tj. z dniem [...] maja 2011r. Kwalifikowane naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. wynika z wystąpienia oczywistych zaniechań prowadzących do 12 - letniego okresu prowadzenia sprawy administracyjnej, w którym to okresie Prezydent m. st. Warszawy wielokrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy zakreślając bardzo długie terminy, a pomimo tego przez znaczny okres prowadzenia całej sprawy nie podejmował istotnych czynności, lub podejmował je jedynie dopiero pod koniec okresów przedłużanych. Wiele z tych czynności były z punktu widzenia stron oraz z uwagi na już trwający nadmierny okres prowadzenia sprawy nieprzydatne i jedynie pozorne. Niedopuszczalne jest podejmowanie czynności pojedynczo, w odstępach nawet kilkunastomiesięcznych, zamiast prowadzić je równolegle i natychmiast po złożeniu wniosku w sprawie lub od razu po dacie otrzymania od Wojewody Mazowieckiego deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej nabycie działki drogowej. W szczególności żadnym usprawiedliwieniem dla takiego stanu rzeczy są okoliczności, że ze względu na specyfikę organu ma on do czynienia z ogromną skalą roszczeń odszkodowawczych kierowanych przez byłych właścicieli do Prezydenta m. st. Warszawy (co rodzi konieczność prowadzenia szeregu postępowań administracyjnych), a jednocześnie środki finansowe przeznaczone na odszkodowania są ograniczone. Taka przewlekłość postępowania (brak podejmowania czynności w długich okresach czasu, lub ewentualnie podejmowanie pojedynczych, prostych czynności z dużym opóźnieniem) konsekwentnie wywiera negatywny wpływ na realizację podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym uwzględnienia słusznego interesu strony w postępowaniu administracyjnym (art. 7 k.p.a.) jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Terminy określone w art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. mają charakter terminów ustawowych maksymalnych, które mogą być przedłużane na zasadach określonych jedynie w art. 36 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Natomiast § 2 tego przepisu określa, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jak też nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie również swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność/przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności/przewlekłości. Wobec tego uznać należy, że bezczynność/przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność/przewlekłość. Podnieść należy, że gromadzenie w niniejszej sprawie przez organ dokumentów, m. in. takich jak np. decyzja właściwego wojewody stwierdzająca nabycie z dniem 1 stycznia 1999 roku działki drogowej, czy wreszcie zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego, a następnie odbiór jego protokołu, są zwykłymi czynnościami zazwyczaj koniecznymi w tego rodzaju sprawach. Zatem nie może skutecznie uwalniać od zarzutu przewlekłości podnoszony w skardze kasacyjnej argument konieczności przeprowadzenia w sprawie tych czynności i uzyskania ww. dokumentów. Nie usprawiedliwiają tego stanu również powołane w skardze kasacyjnej względy finansowe i organizacyjne związane z dużą ilością spraw o odszkodowanie za drogi. Są to argumenty natury praktycznej, a obowiązujący stan prawny nie łączy jednak z nimi żadnych skutków prawnych i nie pozwala usprawiedliwić prowadzenia postępowania z naruszeniem terminów ustawowych. Wobec tego uznać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 149 § 1 p.p.s.a. i 149 §1a p.p.s.a., ustalając, że stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena dokonana w tym zakresie jest pochodną czasu trwania postępowania i powodów ten okres uzasadniających, oba czynniki uzasadniają stanowisko Sądu I instancji, zaś w skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych argumentów przeciwko takiej ocenie. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ zarzucając naruszenie art. 149 § 1, §1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. zakwestionował prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w zakresie zaistnienia rażącej przewlekłości, nie przedstawił jednak żadnych argumentów świadczących o wadliwym ustaleniu stanu faktycznego lub wadliwej ocenie elementów tego stanu. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentów podważających dokonane przez WSA w Warszawie ustalenia i oceny. W rozpoznawanej sprawie nie ma zatem wątpliwości, że doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, a nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu. Zatem wieloletnia zwłoka w załatwieniu sprawy uzasadniała uznanie przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć bowiem należy, że Prezydent m. st. Warszawy do czasu wydania wyroku przez Sąd I instancji ([...] marca 2017 r.) nie załatwił całości sprawy, bowiem w dniu [...] grudnia 2016 r. wydał decyzję częściową (co do jednej z działek ozn. nr ew. [...]), a odnośnie pozostałych działek, tj. nr [...] i nr [...] orzekł dopiero z datą [...] kwietnia 2017r. Podnoszony w skardze kasacyjnej argument, że do organu wpływa duża ilość spraw, które powinny być rozpatrywane według kolejności wpływu nie uwalnia Prezydenta od zarzutu kwalifikowanej przewlekłości. Podkreślić bowiem należy, że sposób organizacji pracy urzędu oraz ewentualne wakaty na stanowiskach urzędniczych nie są okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. W konsekwencji tego Sąd I instancji ocenił charakter zaistniałej przewlekłości i zasadnie orzekł o przyznaniu sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł – na podstawie art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że wymierzenie organowi grzywny, czy zasądzenie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej, w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., pozostawione jest uznaniu Sądu, który może miarkować ich wysokość ze względu na indywidualne okoliczności danej sprawy. Ponadto zauważyć należy, że art. 149 § 2 p.p.s.a. uprawnia Sąd do jednoczesnego orzekania o grzywnie i sumie pieniężnej, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę spójnik "lub" wyrażający zgodnie z zasadami poprawnej legislacji tzw. alternatywę nierozłączną. Oznacza on, że Sąd może orzec jeden z tych środków represyjnych albo oba łącznie (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1677/17, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 4000 zł należy uznać za adekwatne do okoliczności związanych z przewlekłością postępowania. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że przyznanie sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej nie jest obligatoryjne oraz iż przepisy ustawy pozwalają na przyznanie sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (w niniejszej sprawie do kwoty 18110,25 zł – zobacz: obwieszczenie Prezesa GUS z dnia 20 lutego 2017 r., M.P. z 2017 r., poz. 208). Zatem w zakresie wysokości przyznanej od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ustawodawca wprowadził pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę. Zdaniem NSA, kwota otrzymywana na tej podstawie ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Następuje to w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn (nieuzasadnionych) oraz dotkliwości dla skarżącego. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek bezczynności lub przewlekłości organu administracyjnego. Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Województwo Mazowieckie nieruchomości skarżącego i jego poprzedników prawnych prowadzone było przez organ administracyjny przewlekle, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniało w realiach przedmiotowej sprawy przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej tytułem rekompensaty. Takie uprawnienie orzecznicze przysługuje bowiem sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo (por. np. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., I OSK 2430/14). Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że może on być skutecznie podniesiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Wobec tego stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.