I OSK 1677/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1719/16 w sprawie ze skargi M. O. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską 1. uchyla pkt 1 zaskarżonego wyroku, w zakresie określenia terminu rozpoznania wniosku M. O. o przyznanie odszkodowania, i zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia niniejszego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. uchyla pkt 3 zaskarżonego wyroku i wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 5000 zł (pięć tysięcy) oraz przyznaje od Prezydenta W. na rzecz M. O. sumę pieniężną w kwocie 2500 zł (dwa i pół tysiąca); 3. oddala skargę kasacyjną w zakresie żądania wymierzenia grzywny ponad kwotę 5000 zł (pięć tysięcy) oraz przyznania sumy pieniężnej ponad kwotę 2500 zł (dwa i pół tysiąca); 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz M. O. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1719/16, po rozpoznaniu skargi M. O., w pkt 1 zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" dz. nr [...] - w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2 stwierdził, że Prezydent W. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt 4 zasądził od Prezydenta W. na rzecz M. O. kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Pismem z dnia [...] października 2016 r. M. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania złożonego przez nią wniosku o przyznanie, w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774), odszkodowania za utraconą nieruchomość warszawską, położoną przy ul. [...], o pow. [...] m2, stanowiącą byłą własność E. i S. C. – poprzedników prawnych skarżącej. Postępowanie w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wszczęte zostało wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r., który wpłynął do organu dnia [...] kwietnia 2011 r. W dniu [...] czerwca 2011 r. Prezydent. W. zwrócił się do Archiwum Państwowego w W. o nadesłanie informacji dotyczących przeznaczenia przedmiotowego gruntu w planie zabudowy z dnia [...] sierpnia 1931 r. Odpowiedź z Archiwum wpłynęła do organu w dniu [...] września 2011 r. Wobec braku rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania, pismem z dnia [...] lutego 2016 r. skarżąca wniosła do Wojewody Mazowieckiego zażalenie na jej nieterminowe załatwienie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewoda Mazowiecki uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie sprawy wynoszący dwa miesiące. Następnie skarżąca wniosła skargę do sądu administracyjnego, żądając wyznaczenia Prezydentowi W. 30 - dniowego terminu na rozpoznanie wniosku, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenia na jej rzecz od organu sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że pełnomocnik skarżącej został poinformowany o aktualnym stanie sprawy i przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę w części za zasadną i na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "ppsa") orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż Prezydent W. przy rozpoznawaniu wniosku M. O. o ustalenie odszkodowania za utraconą nieruchomość warszawską pozostaje w stanie bezczynności. W ocenie Sądu wystąpiły w niej bowiem przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta W. Poza sporem pozostaje okoliczność, że złożony przez skarżącą wniosek z dnia [...] stycznia 2011 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., przy ul. [...], nie został dotychczas rozpoznany, choć zgodnie z art. 35 § 3 kpa postępowanie nim wywołane winno, co do zasady, ulec zakończeniu w lipcu 2011 r. Do dnia złożenia skargi została w sprawie dokonana tylko jedna czynność tj. zwrócenie się do Archiwum Państwowego w W. o nadesłanie informacji. Zatem przez okres ponad czterech lat organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Wbrew ustanowionemu w art. 36 § 1 kpa obowiązkowi organ nie informował również strony o przyczynach zwłoki, ani dodatkowym terminie zakończenia postępowania. Pierwsza informacja o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wystosowana została do skarżącej w dniu [...] maja 2016 r., jednak miało to miejsce dopiero po wniesieniu przez skarżącą zażalenia do Wojewody Mazowieckiego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższe prowadzi do wniosku, że Prezydent W. pozostaje bez wątpienia w stanie bezczynności, a ta - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy - przybiera postać kwalifikowaną tj. rażąco narusza prawo. Niezakończenie postępowania w sprawie, mimo tak długiego jej procedowania, w połączeniu z brakiem podejmowania w tym czasie realnych działań ukierunkowanych na jej merytoryczne załatwienie pozostaje – jak trafnie wytknęła skarżąca - w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania. To z kolei prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i 12 kpa, a także art. 35 § 1 i 3 kpa. Pomimo kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki, Sąd nie znalazł jednak wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosków skarżącej o wymierzenie organowi z tego tytułu grzywny oraz zasądzenie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Sankcje te są bowiem dodatkowymi środkami o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, które w ocenie Sądu powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy. A więc tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez ich zastosowania (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów kpa. W ocenie Sądu taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zważywszy na charakter niniejszej sprawy, która z uwagi na swój historyczny charakter wiąże się z czasochłonnym poszukiwaniem i gromadzeniem archiwalnych dokumentów, jak też znaną Sądowi z urzędu ilość spraw z zakresu odszkodowań za tzw. nieruchomości dekretowe, Sąd doszedł do przekonania, że nie można Prezydentowi m.st. Warszawy postawić zarzutu celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie. Niezależnie od tego, Sądowi także z urzędu znana jest okoliczność dotycząca trudności budżetowych miasta i konieczność pozyskania dodatkowych źródeł finansowania odszkodowań oraz zmiany organizacyjne w jednostce zajmującej się przyznawaniem odszkodowań za utracone grunty warszawskie. Od powyższego wyroku M. O. wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżyła wyrok w części: 1/ dotyczącej terminu rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość (pkt 1 wyroku), 2/ dotyczącej oddalenia skargi w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącej kwoty 17.043,10 zł oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny w wysokości 34.086,20 zł (pkt 3 wyroku). Skarżąca jako podstawy skargi kasacyjnej wskazała na naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: a) art. 149 § 1 pkt 1 ppsa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że termin 3 miesięcy jest wystarczający do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., przy ul. [...], w sytuacji gdy, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w myśl art. 35 § 1 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. b) art. 149 § 2 ppsa poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie go w przedmiotowej sprawie, polegające na uznaniu, że brak jest wystarczających podstaw do wymierzenia organowi grzywny oraz do zasądzenia od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej z tytułu zaistniałej zwłoki, w sytuacji gdy, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zwłoka ta miała charakter kwalifikowany, a ponadto jak wynika z analizy sprawy organ przez ponad 6 lat dokonał tylko jedną czynność w sprawie, tj. zwrócił się do Archiwum Państwowego w W. o nadesłanie informacji, w tym przez okres ponad 5 lat organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Mając powyższe na względzie, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez: 1/ zobowiązanie organu do wydania decyzji dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W., przy ul. [...], w terminie 1 miesiąca od daty wydania wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa; 2/ przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty 17.043,10 zł, na podstawie art. 149 § 2 ppsa; 3/ wymierzenie organowi grzywny w wysokości 34.086,20 zł, na podstawie art. 149 § 2 ppsa; 4/ przyznanie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego za I i II instancję, według norm przypisanych. Ewentualnie skarżąca wniosła o uchylenie pkt 1 i 3 zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej. W myśl art. 149 § 1 pkt 1 ppsa - sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Działając na podstawie powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r. skargę M. O. na bezczynność Prezydenta W., zobowiązał organ do rozpoznania jej wniosku w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską - w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odnosząc się do argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy wpierw wskazać, że określenie przez Sąd pierwszej instancji, iż termin wyznaczony organowi administracji na rozpoznanie wniosku skarżącej zaczyna swój bieg od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem - było prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 286 § 2 ppsa - termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Przepis powyższy będzie miał swoje zastosowanie także w sytuacji, gdy sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w określonym przez siebie terminie. Jest to związane z tym, że wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych nie stają się prawomocne z chwilą ich ogłoszenia (wydania), lecz dopiero z momentem ich uprawomocnienia, co następuje wtedy, gdy nie zostały zaskarżone w drodze skargi kasacyjnej lub gdy wniesiona skarga kasacyjna została oddalona (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 733-734). Natomiast należało uwzględnić częściowo skargę kasacyjną wniesioną przez M. O. w zakresie wyznaczenia przez Sąd pierwszej instancji Prezydentowi W. okresu trzech miesięcy na rozpoznanie wniosku o przyznanie odszkodowania poprzez jego skrócenie do dwóch miesięcy. Termin dwóch miesięcy na załatwienie wniosku skarżącej jest bardziej adekwatny do dotychczasowego okresu pozostawania w bezczynności, a ponadto stanowi jednocześnie ustawowy termin przewidziany w art. 35 § 3 kpa na załatwienie sprawy administracyjnej szczególnie skomplikowanej. Stosownie do przepisu art. 149 § 2 ppsa - w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. W myśl art. 154 § 6 ppsa - grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Grzywna przewidziana w przepisie art. 149 § 2 ppsa jest środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, który powinien być zastosowany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy ocena całokształtu okoliczności sprawy, a przede wszystkim dotychczasowego działania organu, prowadzi do wniosku, że istnieje poważna obawa, iż bez tej dodatkowej sankcji fiskalnej organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (kpa), a samo zobowiązanie do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu, a właśnie to jest celem skargi na bezczynność. Podstawowym zadaniem grzywny jest bowiem przymuszenie organu do wydania decyzji lub zakończenia w inny sposób postępowania w celu ustania stanu bezczynności lub przewlekłości w konkretnej sprawie, a w dalszej perspektywie także osiągnięcie celu prewencyjnego mającego na celu zapobieżenie, aby do powstania takich stanów organ administracji nie dopuszczał także w przyszłości. W świetle powyższego należało stwierdzić, że wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji, okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniają jednak nałożenie na Prezydenta W. grzywny w związku z dopuszczeniem się przez niego rażącej bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej o przyznanie odszkodowania. Zachodzi bowiem obawa, że samo zobowiązanie do rozpoznania tego wniosku, bez zastosowania sankcji określonej w art. 149 § 2 ppsa, może okazać się niewystarczające do zdyscyplinowania organu. Z ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika bowiem, że od złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania z dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia wniesienia skargi w dniu [...] października 2016 r. w sprawie została dokonana tylko jedna czynność tj. zwrócenie się przez organ do Archiwum Państwowego w W. o nadesłanie informacji. Podczas tego długiego okresu bezczynności strona nie była zaś powiadamiana o przyczynach zwłoki ani dodatkowym terminie załatwienia sprawy. Przy czym nawiązując do argumentacji Sądu pierwszej instancji należy uznać, że problemy organizacyjne czy kadrowe oraz wzgląd na sytuację budżetową jednostki organizacyjnej nie mogą stanowić wystarczającej przesłanki dla odstąpienia od wymierzenia grzywny, tym bardziej, że jej wysokość podlega miarkowaniu przez sąd administracyjny. Na ocenę dotychczasowego postępowania organu w kontekście celowości nałożenia grzywny nie pozostaje także bez wpływu okoliczność, że w lakonicznej odpowiedzi na skargę organ nie wyjaśnił w istocie przyczyny swojej bezczynności w sprawie, zaś odpowiedź na skargę kasacyjną, w której organ mógłby powołać stosowne argumenty na swoją obronę, nie została przez niego w ogóle złożona. Z tych względów należało uwzględnić skargę kasacyjną M. O. w zakresie wymierzenia Prezydentowi W. grzywny oraz jednocześnie przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej - choć w wysokości mniejszej niż żądana przez skarżącą - w celu nie tylko przymuszenia organu do rozpoznania jej wniosku, ale i pewnego zadośćuczynienia za wyjątkowo długi okres pozostawania organu w bezczynności w jej sprawie. W realiach tej sprawy należało zatem orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości 5000 zł (pięć tysięcy) oraz przyznać na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2500 zł (dwa i pół tysiąca), które to kwoty mieszczą się w wymiarze grzywny i sumy pieniężnej określonych w art. 149 § 2 ppsa i art. 154 § 6 ppsa, uznając tym samym, że ich wysokość będzie wystarczająca dla zdyscyplinowania organu, a zarazem jest adekwatna do stopnia jego zawinienia i okresu bezczynności. Jednocześnie należało więc oddalić skargę kasacyjną w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny i przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącej ponad wymienione wyżej kwoty 5000 zł (grzywna) i 2500 zł (suma pieniężna). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i § 2 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. W zakresie oddalenia skargi kasacyjnej w części dotyczącej wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej w kwotach wskazanych przez skarżącą, ponad wysokość określoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, orzeczono na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.