II SA/Kr 1125/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. P. i S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2015r. K.D. wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr [....] w B. , na cele przebudowy /rozbudowy istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego – bez zmiany głównych parametrów budynku. Wnioskodawca wskazał, że zamierza dokonać obudowy wejścia do budynku z jego zadaszeniem i częściową zmianą geometrii dachu. Gabaryty budynku w tym wysokość kalenicy, szerokość elewacji frontowej, jej wysokość - pozostaną niezmienione. Wójt Gminy B. decyzją z dnia 26 lutego 2016r. (znak [....] ) ustalił warunki zabudowy działki nr [....] w B. , na cele przebudowy /rozbudowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji sprawdzono zgodność wniosku z przepisami odrębnymi oraz pozostałymi warunkami zawartymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W treści decyzji określona została m.in. nieprzekraczalna linia zabudowy od strony północnej, wyznaczona po obrysie obecnego gabarytu budynku. Organ I instancji również odniósł się do zgłoszonych w toku postępowania uwag i zastrzeżeń S.P. , który domagał się m.in. wezwania do udziału w postępowaniu wszystkich osób wykazanych w księdze wieczystej KW [....] - właścicieli sąsiadującej z teren inwestycji działki nr [....] (d. pgr [....] ); a także zarzucił, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, bowiem działki nr [....] i [....] stanowią własność prywatną. Organ administracyjny nie zgodził się także z kolejnym zarzutem S.P. , którego zdaniem pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora jest na obecnym etapie niedopuszczalne lub co najmniej przedwczesne, a to z uwagi m.in. na toczące się przed sądem postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej po szlaku drożnym (dz. nr [....] ) oraz wydanie przez sąd postanowienia zabezpieczającego (zakazującego K.D. wykonywania prac budowalnych oraz zagradzania przejazdu po cz. dz. [....] ). Ustosunkowując się do kwestii dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej organ I instancji wskazał, że zgodnie z dołączonymi do wniosku dokumentami, teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej krajowej nr [....] poprzez dz. ew. nr: [....] [....] [....] [....] będące własnością inwestora, poprzez służebność przejazdu po dz. ew. nr [....] , poprzez działki ew. nr: [....] , [....] będące własnością inwestora poprzez drogę wewnętrzną - dz. nr ew.: [....] , będącą we władaniu Gminy B. , której to stan władania został rozpoznany na podstawie urzędowo poświadczonego wypisu z rejestru gruntów. Krąg stron prowadzonego postępowania określono na podstawie danych z ewidencji gruntów. Zgodnie z urzędowo poświadczonym wypisem z rejestru gruntów działka ew. nr [....] stanowi działkę drogową będącą we władaniu Gminy B. wobec czego organ nie stwierdził konieczności zwiększenia kręgu stron postępowa o osoby wpisane do księgi wieczystej obejmującej ową działkę. Nadto Wójt Gminy B. wyjaśnił, że nie ma obowiązku badania ksiąg wieczystych oraz konfrontacji zapisów zawartych w tych księgach z danymi zawartymi w ewidencji gruntów. Odnosząc się do zarzutu ewentualnej zabudowy drogi przejazdowej prowadzącej do budynku S.P. , wskazano, iż z uwagi na to, że zakres planowanej rozbudowy będzie się pokrywał z obrysem ścian istniejącego budynku, z uwzględnieniem schodów zewnętrznych nie istnieje możliwość rozbudowy budynku, która mogłaby doprowadzić do zabudowania szlaku drożnego przebiegającego po północnej części działki ew. nr [....] , jak również powodować naruszenie zakazu sądowego wykonywania jakichkolwiek prac budowlanych po północnej stronie dz. ew. nr [....] . Wobec powyższego obawy strony o możliwości naruszenia zakazu sądowego oraz cyt. "zatamowania przejazdu" do będącej jej własnością nieruchomości, zdaniem organu I instancji, nie stanowią podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odniesieniu do kwestii dotyczącej zapisów w rejestrze gruntów o spornym przebiegu granicy działki ew. nr [....] organ stwierdził, iż jej przebieg nie ma znaczenia dla przedmiotowego postępowania. Również kompetencje organu prowadzącego postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia zabudowy, w świetle obowiązujących przepisów, nie uprawniają organu do weryfikacji materiałów geodezyjnych, pod kątem ustalenia faktycznego przebiegu granic działek objętych decyzją oraz działek przylegających do terenu objętego wnioskiem, w przypadku ich kwestionowania przez strony postępowania administracyjnego. Od ww. decyzji Wójta Gminy B. odwołał się S.P. , podnosząc złożone w toku postepowania zarzuty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 12 lipca 2016r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., póz. 23); w związku z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199 z p. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p."; w związku z § 3 in fine Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności ustosunkował się do zawartych w odwołaniu zarzutów S.P. Odnosząc się do wniosku strony o zawieszenie postępowania, organ II instancji uznał za zasadną odmowę zawieszenia postępowania przez organ I instancji postanowieniem z dnia 26.02.2010r. z uwagi na brak związku przyczynowego między rozpatrzeniem przedmiotowej sprawy a wynikiem toczącego się przed sądem powszechnym postępowania o ustanowienie drogi koniecznej na rzecz S.P. Ustosunkowując się do pozostałych podnoszonych w odwołaniu kwestii SKO powtórzyło zawartą w zaskarżonej decyzji argumentację organu I instancji. W podsumowaniu Kolegium wskazało, że istotę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa przepis art. 63 ust. 2 u.p.z.p., stanowiący, iż decyzja taka "nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich". Nie może więc naruszyć także uprawnień wywodzących się m.in. z postanowień sądowych o ustanowieniu służebności gruntowych. Zbadane dowody w sprawie wykazują, że organ I instancji oparł postępowanie i rozstrzygnięcie na urzędowych kopiach map ewidencyjnych i mapy zasadniczej oraz wypisach z rejestru gruntów, a organy orzekające w sprawach WZ nie są też legitymowane do weryfikacji materiałów geodezyjno - ewidencyjnych w kwestii ustalania faktycznego przebiegu granic nieruchomości. Skargę na powyższe rozstrzygniecie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S.P. i M.P. domagając się uchylenia decyzji obu instancji. Skarżący zarzucili w skardze: - Naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 2 pkt 14 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie, że teren inwestycji (działka nr [....] ) posiada dostęp do drogi publicznej, w sytuacji, gdy zarządcy działki nr [....] nie wyrazili zgody na jej wykorzystanie przez inwestora w charakterze "drogi wewnętrznej" - Naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy; - Naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie udziału w postępowaniu wszystkich stron - współwłaścicieli działki nr [....] , wykazanych w księdze wieczystej Nr [....] w liczbie 25 osób; - Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez wydanie orzeczenia bez własnej analizy okoliczności sprawy, bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez oceny dowodów. Przy tym organ odwoławczy "zbagatelizował" odwołanie stron skarżących. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że stronami są wszyscy współwłaściciele działek nr [....] i nr [....] . Nie są tu miarodajne nawet urzędowe wypisy z rejestru gruntów. Wbrew twierdzeniom Kolegium, zdaniem skarżących organy orzekające w sprawach warunków zabudowy są obowiązane do badania ksiąg wieczystych. Skarżący podnieśli również, że przed Sądem Rejonowym w Z. zawisło postępowanie o ustanowienie służebności drogowej m. in. na działce nr [....] , na której ma być realizowana inwestycja K.D. Według skarżących działka [....] nie jest "drogą wewnętrzną", bowiem nie została tak zakwalifikowana przez jej właścicieli. Na koniec skarżący podnieśli, że działka [....] nie odpowiada definicji drogi według art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując wcześniej zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów "u.p.z.p.", a w szczególności art. 61 tej ustawy. W niniejszej sprawie organy słusznie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziły postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p., co nie jest kwestionowane. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W sprawie bezsporne było także spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Przedmiotowe postępowanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy na części dz. nr [....] w B. , na cele przebudowy /rozbudowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu nie jest zasadny podnoszony od początku postępowania przez skarżących zarzut polegający na naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwianie udziału w postępowaniu wszystkich współwłaścicieli dz. nr [....] . Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka ta oznaczona jest symbolem "dr" – drogi dojazdowe, władający Gmina B. Co istotne, skarżący na rozprawie przed WSA w Krakowie w dniu 19 grudnia 2016r. oświadczył, że ww. działka nie ma uregulowanego stanu prawnego. Zatem wskazywana przez skarżących ewentualna sprzeczność pomiędzy danymi zawartymi w dokumencie urzędowym – wypisie z rejestru gruntów a stanem prawnym tej nieruchomości nie może być rozstrzygana przez organ administracyjny w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy, bowiem organ ten nie ma ku temu kompetencji. Nadto, wbrew lansowanemu przez skarżących poglądowi, orzekające w tej sprawie organy administracyjne nie były obowiązane do badania ksiąg wieczystych w celu ustalenia kręgu stron postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy stan prawny ww. nieruchomości nie jest uregulowany. Również poza zakresem kognicji Sądu Administracyjnego kontrolującego przedmiotowe postępowanie leży uregulowanie stosunków własnościowych panujących na dz. [....] oraz wyjaśnienie sprzeczności pomiędzy wypisem z rejestru gruntów a odpisem z Księgi wieczystej. Podsumowując, analiza ksiąg wieczystych, ewidencji gruntów oraz wykazów zmian gruntowych, mająca finalnie prowadzić de facto do ustalenia stanu prawnego na dz. nr [....] nie mogła być przeprowadzone w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku działki nr [....], z którą teren zamierzonej inwestycji bezpośrednio nie graniczy, a która pozostaje w ciągu szlaku drożnego od inwestycji do drogi publicznej. Również w tym przypadku nie jest rzeczą Sądu ani organu administracyjnego rozstrzyganie wątpliwości związanych ze stanem prawnym tej działki. Podkreślenia wymaga, że zarzut nieuwzględnienia jako strony postępowania może podnieść wyłącznie ten podmiot, który został pominięty. To zainteresowana zakwestionowaniem braku udziału w postępowaniu bez swojej winy strona powinna zwrócić się do Sądu z uwagi na tę okoliczność. Inne podmioty nie mogą w tym zakresie wywołać skutku prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym powołując się na tę właśnie okoliczność braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy. W przedmiotowej sprawie zarzut ten jest podnoszony wyłącznie przez skarżących, którzy zostali uznani za strony tego postępowania, a zatem nie mógł wywołać żadnego skutku prawnego. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Stan faktyczny sprawy nie został ustalony wadliwie. Chociaż rację mają skarżący, że uzasadnienie organu odwoławczego pozostawia wiele do życzenia, to zdaniem Sądu uchybienie art. 107 § 3 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Sama jednak wadliwość uzasadnienia polegająca na jego "sprawozdawczym" charakterze, a miejscami na dosłownym przekopiowaniu decyzji Wójta Gminy B. nie mogła prowadzić do wyeliminowania słusznego i prawidłowego rozstrzygnięcia. Jednakże, co najistotniejsze, postępowanie przed organem II instancji zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego orzeczenia. Jeśli natomiast chodzi o ocenę prawną wydanego rozstrzygnięcia, to należy stwierdzić, że mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie zgodził się z kolejnym zawartym w skardze zarzutem, że planowana na dz. nr [....] inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć alternatywnie - albo bezpośredni dostęp do tej drogi - albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Obowiązek ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej zachodzi dopiero wtedy, gdy teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej albo przez drogę wewnętrzną. (vide wyr. NSA z13 lutego 2014 r., II OSK 2196/12, LEX nr 1497924). Działka nr [....] posiada dostęp do drogi publicznej krajowej nr [....] poprzez dz. ew. nr: [....] [....] [....] [....] będące własnością inwestora, poprzez służebność przejazdu po dz. ew. nr [....] , poprzez działki ew. nr: [....],[....] będące własnością inwestora oraz poprzez drogę wewnętrzną - dz. nr ew.: [....] , będącą we władaniu Gminy B. W ocenie Sadu w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów, teren planowanej inwestycji (dz. nr ew. [....] ) posiada dostęp do drogi publicznej (dz. nr [....] poprzez dz. ew. nr: [....] [....] [....] [....] będące własnością inwestora, poprzez służebność przejazdu po dz. ew. nr [....] , poprzez działki ew. nr: [....] [....] będące własnością inwestora oraz poprzez drogę wewnętrzną - dz. nr ew.: [....] , będącą we władaniu Gminy B.) spełniający wymagania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Jak wynika z zalegającej w aktach sprawy mapy sytuacyjnej sporządzonej przez biegłego sądowego (geodetę A.B. ) na okoliczność postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w Z. (sygn. akt I NS 553/09) - szlak drożny biegnący w większości po działce [....] istnieje faktycznie, ma szerokość jezdni ok. 3,00 - 3,75 m, posiada nawierzchnię asfaltową i jest wydzielony trwałymi ogrodzeniami z elementów stalowych, z bramami przesuwnymi wjazdów na przyległe posesje. Nadto na rozprawie przed WSA w Krakowie w dniu 19 grudnia 2016r. skarżący S.P. wskazał, że: "inwestor dojeżdża do swojego budynku mieszkalnego położonego na dz. nr [....] drogą, która znajduje się na działce nr [....] (...) Od zawsze uczestnik tą drogą dojeżdżał (...). Uczestnik ma w przedmiotowej drodze prawo własności tylko 1 m." Zatem jeżeli przesłanka dostępu terenu do drogi publicznej jest spełniona w przypadku, gdy wnioskodawca wywiedzie ten dostęp z posiadania przez władającego nieruchomością ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności drogowej, to tym bardziej, argumentując a minori ad maius, przesłanka ta zostaje spełniona, gdy władający nieruchomością legitymuje się nieograniczonym prawem rzeczowym, jakim jest własność udziału w nieruchomości gruntowej, zapewniającej pośredni dostęp do drogi publicznej. Mając powyższe na uwadze i nie dostrzegając wad zaskarżonej decyzji, Sąd - stosownie do art. 151 P.p.s.a – skargę oddalił.