II SA/Kr 1275/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie Wojewody z dnia 16 sierpnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminy S. kwotę 580,00 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn.. akt II SA/Kr 1275/16 Uzasadnienie Starosta decyzją z dnia 14 kwietnia 2016r., nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: Rozbudowa drogi gminnej km 0+036.00 - 0+327.50 wraz z odwodnieniem drogowym, budową sieci oświetlenia ulicznego, budową kanału technologicznego oraz przebudową sieci energetycznej i teletechnicznej na granicy Miasta N. i Gminy S. w N. i S., na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015r., poz. 2031). Postanowieniem z 18 kwietnia 2016 r. (znak: [...]) Starosta ww. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności, uzasadniając to ważnym interesem społecznym i gospodarczym. Na ww. postanowienie z 18 kwietnia 2016 r. zażalenie złożył między innymi Wójt Gminy S. W zażaleniu tym Gmina wskazała, ww. decyzja ZRID stanowi jeden elementów całego zamierzenia budowlanego, jakim jest zmiana rozwiązań komunikacyjnych w zakresie skrzyżowania drogi gminnej z drogą krajową [...]. W ocenie strony, podział postępowania na dwa odrębne prowadzone przez Wojewodą (w odniesieniu do przebudowy drogi krajowej) oraz Starostą (w odniesieniu do drogi gminnej) jest niewłaściwe. Gmina wskazała, że w przedmiotowej sprawie istnieje ważny interes prywatny właścicieli sąsiednich nieruchomości, który wyprzedza interes społeczny. Wojewoda w postanowieniu z dnia 16 sierpnia 2016r., nr [...], działając na podstawie art. 134 oraz 123 § 1 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Starosty z 18 kwietnia 2016r. złożonego przez Wójta Gminy S. Organ odwoławczy uznał, bowiem, że Wójt Gminy S. nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację wyżej opisanej inwestycji drogowej oraz w sprawie nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Powołując się na brzmienie art. 11 d ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ II instancji wskazał, że stronami postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz w sprawie wydania rygoru natychmiastowej wykonalności dla tej decyzji są: wnioskodawca, właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji oraz inne strony, które wykażą interes prawny lub obowiązek. Na podstawie przedłożonego materiału dowodowego, tj. wypisu z ewidencji gruntów działek objętych zakresem przedmiotowej inwestycji oraz zgromadzonej w sprawie dokumentacji, organ odwoławczy ustalił, że ani Wójt Gminy S. ani Gmina S. nie są ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym żadnej działki, na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja. Wojewoda uznał, że Gmina reprezentowana przez Wójta nie legitymuje się żadnym prawnorzeczowym tytułem do działek, które objęte są wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. Na podstawie akt sprawy organu I instancji, tj. mapy z proponowanym przebiegiem drogi stanowiącej Załącznik Nr [...] do decyzji Starosty oraz mapy z projektem zagospodarowania terenu, będącej częścią projektu budowlanego stanowiącego Załącznik Nr [...] do decyzji Starosty, oraz informacji o obszarze oddziaływania obiektu zawartej w części opisowej projektu, organ odwoławczy ustalił, że na ww. mapach linia koloru czerwonego wyznaczająca granice oddziaływania przedsięwzięcia jest także linią wyznaczającą zakres wniosku. Oddziaływanie projektowanej inwestycji ogranicza się jedynie do terenu objętego inwestycją, a Gmina S. nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości objętej zakresem wniosku. Podsumowując, organ odwoławczy uznał, że Gmina S. nie jest stroną w postępowaniu zażaleniowym, ponieważ nie wykazała interesu prawnego lub obowiązku, w rozumieniu art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zażalenie wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania jest niedopuszczalne. Zgodnie zatem z art. 134 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, organ odwoławczy obowiązany był stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Pismem z dnia 16 września 2016r. Gmina S. złożyła skargę do WSA w Krakowie na ww. postanowienie Wojewody z dnia 16 sierpnia 2016r, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia 16 sierpnia 2016r. oraz postanowienia Starosty dnia 18 kwietnia 2016r. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia leży błędne przyjęcie, że przepis art. 11 d ust. 5 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest przepisem, który stanowi podstawę ustalenia stron postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tymczasem, jak wskazuje się w orzecznictwie: "przepisy art. 11 d ust. 5, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e-g i art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych regulują jedynie niektóre fragmentaryczne kwestie dotyczące stron np. do kogo należy wysłać zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a kogo należy zawiadamiać w drodze obwieszczeń, jakie ustalenia powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, komu przysługuje odszkodowanie za nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nie można jednak w oparciu o powyższe przesłanki ustalać kto jest stroną w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej." (zob. wyrok NSA z dnia 30.08.2012 r., sygn. akt II OSK 1588/12). Brak jest również podstaw, na gruncie omawianej ustawy do zawężania pojęcia "strony" tylko do właścicieli lub użytkowników wieczystych, a "pozostałych stron" tylko do osób, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych inwestycją (tak m.in. wyrok NSA z dnia 25.01.2013r, sygn. akt II OSK 2763/12). W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że: "Interes prawny może również wykraczać poza uprawnienia i obowiązki dotyczące nieruchomości sąsiadujących z realizowaną inwestycją drogową. Określając ewentualny katalog stron postępowania w sprawie wydania decyzji ZRID należałoby ustalić jak daleko oddziałuje inwestycja drogowa na pozostałe obszary. Zakres oddziaływania będzie wyznaczony w szczególności przepisami techniczno-budowlanymi oraz środowiskowymi. Osoba uprawniona może każdorazowo wywodzić legitymację procesową ze wskazanych przepisów. Zakres, o którym mowa powyższej, a co za tym idzie również interes prawny poszczególnych jednostek w postępowaniu w sprawie ZRiD może w znacznej mierze zależeć od wielkości planowanej inwestycji drogowej, a także obszaru (m.in. sposobu jego zabudowy lub geograficznego ukształtowania), na którym będzie zrealizowana tego typu inwestycja". Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty należało ocenić jako zasadne. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy w realiach sprawy Gmina S., reprezentowana przez Wójta Gminy S. posiada status strony postępowania. Powstały na kanwie niniejszej sprawy problem prawny sprowadzający się do rozstrzygnięcia kwestii kogo uznać za stronę w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy tzw. specustawy drogowej, stanowił przedmiot rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: NSA w wyrokach z dnia 30.08.2012r., II OSK 1588/12, 25.01.2013r., II OSK 2763/12 oraz 24.01.2014r., II OSK 2600/13). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd NSA wyrażony w powyższych wyrokach, uznając go za własny. Postępowanie przed organami administracyjnymi toczyło się w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015r., poz. 2031 z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą". Akt ten został uchwalony w celu usprawnienia postępowania w sprawach dotyczących realizacji dróg publicznych. Chodziło o uproszczenie procedur inwestycyjnych oraz przyśpieszenie nabywania gruntów na potrzeby inwestycji drogowych. W sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, specustawa, w art. 11c zawiera odesłanie do Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów specustawy. Wykładnia literalna klauzuli odsyłającej art. 11c specustawy prowadzi do wniosku, że chodzi o stosowanie "wprost" a nie "odpowiednio", norm procedury administracyjnej. Decyzje wydawane w oparciu o regulacje specustawy nie różnią się od decyzji wydawanych w postępowaniu "zwyczajnym", kiedy lokalizacja inwestycji celu publicznego, w tym także drogi publicznej następuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Specustawa wprowadza dwie kategorie stron postępowania, tj. wnioskodawcę, (którego prawo do uczestnictwa w postępowaniu i byciu adresatem decyzji wiąże się nie tyle z samym interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., ile z posiadaniem statusu zarządcy drogi) oraz inne strony, które powinny legitymować się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest bowiem jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Należy się zgodzić z Naczelnym Sądem Administracyjnym, że brak jest podstaw, na gruncie regulacji specustawy, do zawężania pojęcia "strony" tylko do właścicieli lub użytkowników wieczystych, a "pozostałych stron" tylko do osób, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych inwestycją. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro przepisy art. 11d ust. 5 oraz 11f ust. 3 ustawy posługują się pojęciem "pozostałe strony", to należy to pojęcie wykładać zgodnie z normą art. 28 k.p.a. Zatem Wojewoda wadliwie ocenił, że na gruncie regulacji specustawy, skarżąca Gmina nie ma interesu prawnego, w tym, aby rozpoznać jej zażalenie od postanowienia organu pierwszej instancji. Stanowisko to uzasadniono tym, że ani Wójt Gminy S. ani Gmina S. nie sa właścicielami ani użytkownikami wieczystymi żadnej działki objętej inwestycją, a oddziaływanie projektowanej inwestycji ogranicza się jedynie do terenu objętego inwestycją. W ocenie Sądu, Gmina S. posiada przymiot strony ze względu na wskazany w skardze i w zażaleniu interes prawny. Skarżąca podniosła bowiem, że decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności postanowieniem Starosty z dnia 18.04.2016 r., stanowi jeden z elementów całego zamierzenia budowlanego, jakim jest zmiana rozwiązań komunikacyjnych w zakresie skrzyżowania drogi gminnej z drogą krajową [...]. Głównym elementem powyższej zmiany jest budowa ronda na drodze krajowej, objętej postępowaniem prowadzonym przed Wojewodą pod znakiem: [...], zaś droga gminna stanowi jedynie uzupełnienie ww. ronda. W efekcie wynik nin. postępowania w sposób immanentny związany jest z postępowaniem prowadzonym przed Wojewodą, w którym to postępowaniu Gmina S. posiada status strony. Zasadnie zatem wywodzi, że przedmiotowe postępowanie oddziałuje również na zakres praw i obowiązków Gminy w postępowaniu przed Wojewoda. Nadto strona skarżąca w zażaleniu podniosła, że projekty inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji ZRID nie uwzględniają wykonania dróg serwisowych, ani też ich odwodnienia i tym samym pozbawiają możliwości dostępu z drogi krajowej nr [...] część działek na terenie Gminy S. W ocenie Gminy, proponowane rozwiązania drogowe budzą obawy, co do bezpieczeństwa podróżujących. Skoro obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa na jej terenie (art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym), to ma ona interes prawny (znajdujący swa podstawę w powołanym wyżej przepisie) w uczestnictwie w postępowaniu, którego wynik może temu bezpieczeństwu zagrozić. Orzecznictwo, na gruncie art. 28 k.p.a., przyznaje przymiot strony właścicielom nieruchomości przylegających do terenu inwestycji drogowej, "Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c., jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania), że będzie to miało wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 grudnia 2010 r. sygn. II SA/Ke 728/10, LEX nr 753359). Należy też zwrócić uwagę na stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 1588/12 (LEX nr 1218392), że przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mają te same podmioty, które mają przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skoro w jednym i drugim postępowaniu stosuje się w tym zakresie art.28 k.p.a. Sprzeczne z takim kierunkiem orzeczniczym jest zatem działanie Wojewody, który odmawiając przyznania żalącej się Gminie statusu strony stwierdza niedopuszczalność zażalenia (z formalnoprawnego punktu widzenia powinien umorzyć postępowanie zażaleniowe), podczas gdy zarzuty podnoszone przez nią w zażaleniu i w skardze - związane z jej interesem prawnym - wymagają rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Co do zasady nie można wykluczyć sytuacji, w których uzasadnione będzie umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez osobę nie legitymującą się interesem prawnym w konkretnej sprawie. Jednak w ramach wstępnej, formalnej kontroli dopuszczalności określonego środka prawnego przez organ odwoławczy tylko oczywisty brak interesu prawnego może być przesłanką do uznania, że dany podmiot nie ma przymiotu strony, a w konsekwencji umorzenia postępowania odwoławczego. Jeżeli natomiast jest konieczne badanie tego interesu w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego i na podstawie przepisów prawa materialnego, to odbyć się to powinno wyłącznie w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy, po wyjaśnieniu istotnych w tym zakresie okoliczności faktycznych. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.