I OSK 2775/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego K. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 876/16 o odrzuceniu skargi Z. W. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego K. W. na pismo Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zastrzeżeń postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Z. W. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego K. W. na pismo Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uwzględnienia zastrzeżeń. Sąd wskazał, że Z, W,, reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego K, W,, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pismo Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], w treści którego Kurator rozpatrzył zastrzeżenia skarżącej wniesione do uzyskanego przez skarżącą wyniku w Małopolskim Konkursie Biologicznym, przeprowadzonym w roku szkolnym 2015/2016 na etapie wojewódzkim. Kurator odmówił uwzględnienia zastrzeżeń, przyjmując, że skarżąca udzieliła w zakresie zadania 6 i 11 błędnych odpowiedzi. W treści skargi skarżąca argumentuje, że zaskarżone pismo stanowi czynność podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego, załączyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z daty [...] marca 2016 r., a naruszenia prawa upatrywała w okoliczności, iż nieuwzględnienie zastrzeżeń doprowadziło do nieuzyskania przez nią dodatkowych trzech punktów w konkursie, nieznalezienie się wobec tego na liście laureatów i w konsekwencji pozbawienie ją prawa do przyjęcia w pierwszej kolejności do publicznej szkoły ponadgimnazjalnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak w sprawie kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że objęte przedmiotem skargi pismo Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], nie podlega kontroli sądu administracyjnego. We wskazanym piśmie Małopolski Kurator Oświaty rozpatrzył zastrzeżenia strony wniesione do uzyskanego przez skarżącą wyniku w Małopolskim Konkursie Biologicznym, przeprowadzonym w roku szkolnym 2015/2016 na etapie wojewódzkim. Sąd wskazał, że kognicja sądu administracyjnego wyznaczona jest treścią przepisu art. 3 § 2 i § 3 oraz w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Katalog skarg na działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność podlegać może rozszerzeniu na podstawie przepisów szczególnych, zastrzegających kontrolę sądu administracyjnego. Cechą charakterystyczną wchodzących w zakres przejawów działania administracji publicznej, kontrolowanej przez sądy administracyjne, jest element władztwa administracyjnego w kreowaniu uprawnienia lub obowiązku adresata wynikającego z przepisu prawa, często związany z możliwością stosowania środków przymusu państwowego. W ocenie Sądu zaskarżone stanowisko Małopolskiego Kuratora Oświaty nie posiada wskazanych wyżej elementów, ponieważ nie kreuje w żaden sposób uprawnienia lub obowiązku skarżącej. Stanowi jedynie odzwierciedlenie wyniku konkursu, a co istotne, konkurs nie jest prowadzony w ramach postępowania administracyjnego. Sąd stwierdził, że Małopolski Konkurs Biologiczny na rok 2015/2016 został przeprowadzony na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji oraz sposobu przeprowadzania konkursów, turniejów i olimpiad (Dz. U. z 2002 r. Nr 13, poz. 125) oraz na podstawie regulaminu konkursów przedmiotowych dla uczniów gimnazjów województwa małopolskiego organizowanych w roku szkolnym 2015/2016, stanowiącym załącznik Nr 2 do zarządzenia Nr 27/15 Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 17 lipca 2015 r. Stosownie do treści § 3 ust. 2 i § 4 ww. rozporządzenia, konkursy o zasięgu wojewódzkim organizuje kurator oświaty. Konkurs przygotowuje i przeprowadza wojewódzka komisja konkursowa powołana przez kuratora oświaty, który określa zadania komisji oraz zatwierdza regulamin konkursu, opracowany przez komisję. Regulamin konkursu zawiera w szczególności: 1) liczbę stopni konkursu oraz sposób i terminy przeprowadzania eliminacji, w tym ustalania i ogłaszania wyników, 2) zakres wiedzy i umiejętności wymaganych na poszczególnych stopniach konkursu, 3) wykaz literatury obowiązującej uczestników oraz stanowiącej pomoc dla nauczyciela, 4) kryteria kwalifikowania uczestników do kolejnych stopni konkursu, warunki uzyskiwania wyróżnień oraz tytułów laureata lub finalisty konkursu, 5) tryb pracy komisji na poszczególnych stopniach konkursu. Kurator oświaty przekazuje do szkół regulamin konkursu przeprowadzanego w danym roku szkolnym, w terminie do dnia 30 września. Regulamin konkursu nie może być zmieniany w ciągu roku szkolnego. Z treści przepisów rozporządzenia wynika zatem, że zasady przeprowadzania i oceniania konkursów określają regulaminy, które podlegają zaliczeniu do źródeł prawa o charakterze wewnętrznym. Akty te, niepodlegające tym samym zaklasyfikowaniu do źródeł prawa o charakterze powszechnie obowiązującym, nie mogą stanowić podstawy działań wobec obywateli, które przybierałyby postać aktów administracyjnych, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd dodał, że we wskazanym regulaminie zawarte zostały przepisy określające tryb odwoławczy i organy w tym zakresie właściwe, przy czym stanowił on jednocześnie jedyny możliwy tryb zaskarżenia wyników konkursu. W konsekwencji Sąd przyjął, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Z. W., reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego K. W.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 2 pkt 4) P.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1) P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że opisane skargą małoletniej Z. W. czynności Małopolskiego Kuratora Oświaty nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień wynikających z przepisów prawa, a w tym samym błędne przyjęcie, że sprawa ze skargi małoletniej Z. W. nie należy do właściwości sądu administracyjnego - czego konsekwencją było bezpodstawne odrzucenie skargi małoletniej Z. W.. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że czynności Małopolskiego Kuratora Oświaty dotyczyły uprawnień wynikających z przepisów prawa. Stosownie bowiem do treści art. 20d ust 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.), laureat konkursu przedmiotowego o zasięgu wojewódzkim prowadzonego zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 8 ustawy o systemie oświaty, a taki status miał Małopolski Konkurs Biologiczny przeprowadzony w roku szkolnym 2015/16 (dalej: Konkurs), jest przyjmowany w pierwszej kolejności m. in. do publicznej szkoły ponadgimnazjalnej. Opisane skargą czynności Małopolskiego Kuratora Oświaty poprzez odmowę przyznania małoletniej Z. W. statusu laureata Konkursu pozbawiły zatem skarżącej uprawnienia wynikającego wprost z przywołanego wyżej przepisu ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje inne niż określone w pkt 1 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Chodzi bowiem o akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podejmowane przez organy administracji publicznej w ramach przyznanych im kompetencji nie będące decyzjami administracyjnymi (art. 3 § 2 pkt 1), postanowieniami wydanymi w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty sprawy oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym (art. 3 § 2 pkt 2 i 3). Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. powinny mieć charakter indywidualny, tzn. powinny być skierowane do zindywidualizowanego adresata, znajdującego się w określonej sytuacji. Poza tym akty lub czynności muszą dotyczyć praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym przypadku chodzi o sytuację prawną, w której uprawnienia lub obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Musi więc istnieć ścisły związek między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonymi w przepisach prawa. Dany akt lub czynność powinien ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone w prawie lub ich odmawiać (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005). Do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej należy bowiem to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną konkretnego podmiotu tak, iż wywołują skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Konsekwencją aktu lub czynności jest wprowadzenie prawnie wiążącego elementu nowości normatywnej w sytuacji prawnej określonego podmiotu wyznaczanej jego uprawnieniami lub obowiązkami (por. Mariusz Bogusz, "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust.1 pkt 4 ustawy o NSA", Samorząd Terytorialny 2000 r., Nr 1-2, str. 183). W rozpoznawanej sprawie zaskarżono pismo Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2016 r., w którym Kurator odmówił uwzględnienia zastrzeżeń skarżącej wniesionych do uzyskanego przez skarżącą wyniku w Małopolskim Konkursie Biologicznym, przeprowadzonym w roku szkolnym 2015/2016 na etapie wojewódzkim. Jak wynika z akt sprawy, Małopolski Konkurs Biologiczny na rok 2015/2016 został przeprowadzony na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji oraz sposobu przeprowadzania konkursów, turniejów i olimpiad (Dz. U. z 2002 r. Nr 13, poz. 125 ze zm.) oraz na podstawie regulaminu konkursów przedmiotowych dla uczniów gimnazjów województwa małopolskiego organizowanych w roku szkolnym 2015/2016, stanowiącym załącznik Nr 2 do zarządzenia Nr 27/15 Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 17 lipca 2015 r. Należy podzielić stanowisko Sądu, że regulaminy dotyczące zasad przeprowadzania i oceniania konkursów podlegają zaliczeniu do źródeł prawa o charakterze wewnętrznym. Akty te, jako niepodlegające zaklasyfikowaniu do źródeł prawa o charakterze powszechnie obowiązującym, nie mogą stanowić podstawy działań wobec obywateli, które przybierałyby postać aktów administracyjnych, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z wynikiem konkursu konkretnego ucznia, lecz nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej i nie mają charakteru zewnętrznego. Zaskarżone pismo Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2016 r. odmawiające uwzględnienia zastrzeżeń nie dotyczy uprawnień czy obowiązków skarżącej, które mogłyby zmieniać jej sytuację prawną. Wobec tego powyższe pismo nie podlegało zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, według której zaskarżony akt pozbawił małoletnią Z. W. uprawnienia wprost wynikającego z przepisu prawa, tj. z art. 20d ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.), należy zwrócić uwagę na rzeczywisty charakter zaskarżonego pisma Kuratora Oświaty w Krakowie z dnia [...] marca 2016 r. Było to pismo informujące o negatywnym rozstrzygnięciu przez Komisję Wojewódzką Konkursu Biologicznego zastrzeżeń złożonych do Komisji, dotyczących uczennicy Z. W.. Rozstrzygnięcie Komisji, wydane na podstawie § 7 ust. 1 i 2 zarządzenia Nr 27/15 Małopolskiego Kuratora Oświaty w Krakowie z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie organizacji konkursów przedmiotowych w szkołach podstawowych i gimnazjach w roku szkolnym 2015/2016. Powtórzyć należy, że zarządzenie wraz z Regulaminem stanowiącym załącznik do zarządzenia nie stanowią norm powszechnie obowiązujących. W związku z tym, także pismo informujące o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń nie stanowi aktu podlegającego zaskarżeniu jako akt z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zaakcentować należy, że określenie prawo, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., oznacza normy prawa powszechnie obowiązujące, w rozumieniu art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W procedurze konkursowej przewidziane jest natomiast wydanie przez Kuratora laureatowi lub finaliście zaświadczenia. Podstawę wydania zaświadczenia stanowią przepisy § 5 rozporządzenia w sprawie organizacji oraz sposobu przeprowadzania konkursów, turniejów i olimpiad. Takie zaświadczenie potwierdza uprawnienie, o którym mowa w art. 20d ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Jak wynika z powyższych uwag, przedmiotem skargi nie było jednak, niezależnie od jego dopuszczalności, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia. Na zakończenie należy raz jeszcze powtórzyć, że w obecnym stanie prawnym nie jest dopuszczalne kwestionowanie w drodze skargi do sądu administracyjnego wyników konkursów organizowanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 8 ustawy o systemie oświaty w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji oraz sposobu przeprowadzania konkursów, turniejów i olimpiad. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.