II OSK 781/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 700/16 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego S. T. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 20 grudnia 2016 r., sygnatura akt II SA/Bk 700/16, po rozpoznaniu skargi S. T., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] sierpnia 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty S. z [...] maja 2014 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obiektu "[...]". Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Projektu scalenia gruntów obiektu "[...]", zatwierdzony decyzją Starosty S. z [...] maja 2014 r., przewidywał m.in., że skarżący otrzyma w wyniku scalenia działki nr [...], [...], [...] i [...], na których znajduje się rów melioracyjny, którego powierzchnia została wliczona do powierzchni przyznanych skarżącemu działek. Skarżący w odwołaniu od tej decyzji m.in. kwestionował zaliczenie powierzchni rowu melioracyjnego do powierzchni przyznanych mu w wyniku scalenia działek. Twierdził, że wspomniany rów melioracyjny jest w istocie rzeką [...], zaś zajęte przez nią grunty należą do Skarbu Państwa. W związku z tym powierzchnia zajęta przez tę rzekę nie powinna być wliczona do powierzchni gruntów, które otrzymał w wyniku scalenia, co powoduje - jego zdaniem - że powierzchnia gruntów otrzymanych w wyniku scalenia nie odpowiada powierzchni gruntów, których był właścicielem przed scaleniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpoznając odwołanie skarżącego oraz innych uczestników scalenia, decyzją z [...] maja 2015 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty S. z [...] maja 2014 r., przyjmując, że przebiegający przez grunty objęte scaleniem ciek wodny nie jest rzeką [...]. Organ odwoławczy powołał się przy tym na pismo Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z 1 kwietnia 2014 r. Skarżący od powołanej decyzji wniósł skargę, w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 10 grudnia 2015 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 498/15, decyzję SKO w B. uchylił. Sąd uznał, że kwestia cieku wodnego, przepływającego przez grunty objęte scaleniem, w tym grunty skarżącego, nie została dostatecznie wyjaśniona. Wskazał na znajdujące się w aktach pisma dotyczące tej kwestii, które w ocenie Sądu pierwszej instancji świadczą, że organy administracji "podjęły nieudaną próbę wyjaśnienia statusu prawnego tejże , ale nie doprowadziły do końca procedury wyjaśniającej, z której wynikałby konstruktywny wniosek". W ocenie Sądu pierwszej instancji, "decyzja organu I instancji zatwierdzająca scalenie gruntów nie została zweryfikowana obiektywnie przez organ odwoławczy poprzez brak wyjaśnienia, przed podjęciem scalenia, statusu prawnego cieku wodnego przepływającego przez grunty scalane (m.in. przez tereny skarżącego S. T.), tzn. czy jest to rzeka [...], czy też inny ciek naturalny, czy w ewidencji ciek wodny zaliczono do melioracji wodnych podstawowych czy melioracji wodnych szczegółowych itp.". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien "te kwestie wyjaśnić w trybie art. 136 k.p.a., zwracając się do odpowiednich organów oraz dokonując analiz dokumentacji prowadzonej przez organy gospodarki wodnej czy też materiałów geodezyjnych (map) celem ostatecznego stwierdzenia, jaki charakter miał sporny ciek wodny w dacie zatwierdzania projektu scalenia". Ponownie rozpoznając sprawę SKO w B. wydało decyzję z [...] sierpnia 2016 r. Uzasadniając ją m.in. wskazało, że na podstawie dotychczas uzyskanych dowodów oraz dowodów przeprowadzonych w trybie art. 136 k.p.a. ustalono, iż przez grunty objęte scaleniem, w tym grunty skarżącego, nie przepływa rzeka [...], lecz rów melioracyjny. W skardze skarżący przede wszystkim zarzucił naruszenie art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 10, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z wadliwym, w ocenie skarżącego, przeprowadzeniem postępowania dowodowego związanego z ustaleniem charakteru prawnego cieku wodnego przepływającego przez scalane grunty. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, twierdząc, że postępowanie scaleniowe nie zostało przeprowadzone zgodnie z prawem. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy nie wykonał w sposób prawidłowy zaleceń zawartych w wyroku WSA w Białymstoku z 10 grudnia 2015 r., czym naruszył w sposób istotny dla wyniku sprawy art. 153 p.p.s.a. Stwierdził, że nie wyjaśniono jednoznacznie, jaki jest status prawny cieku wodnego przepływającego przez grunty objęte scaleniem. Podniósł też, że w związku z oświadczeniem skarżącego złożonym na rozprawie 6 grudnia 2016 r. i przedłożonymi wówczas mapami powstało nowe zagadnienie wymagające wyjaśnienia, mianowicie, czy [...] jest dopływem rzeki [...] i tym ciekiem wodnym, o którym mówi skarżący. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, SKO w B. zarzuciło naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy nie wykonał prawidłowo zaleceń zawartych w wyroku WSA w Białymstoku z 10 grudnia 2015 r. oraz poprzez przyjęcie, że dopuszczalne było odstąpienie od wytycznych zawartych w tym wyroku ze względu na okoliczności podniesione przez skarżącego na rozprawie 6 grudnia 2016 r., - art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 - 257 k.p.c. poprzez dopuszczenie jako dowodu w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji przedłożonych przez skarżącego map. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, mimo dość lakonicznego i niestarannego uzasadnienia, że SKO w B. nie wykonało wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Białymstoku z 10 grudnia 2015 r. Zdaniem NSA rozpoznającego sprawę, nie uwzględniono wszystkich elementów pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z 1 kwietnia 2014 r. Faktem jest, że w piśmie tym podano, iż wskazywany przez mieszkańców wsi D., G., N., N. i K. ciek wodny nie jest rzeką [...]. Jednak w tym piśmie stwierdzono też, że jest to naturalny ciek o nazwie [...] oraz wyjaśniono także prawdopodobne przyczyny wpisania naturalnego cieku do ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych lub podstawowych. Okoliczności te są istotne i powinny być uwzględnione przez SKO w B. Skoro bowiem jest to ciek naturalny, to - zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1c i 13, obowiązującej w chwili podjęcia zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji, ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) - nie mógł on być uznany za rów, nawet jeżeli został poddany regulacji. Ponadto wskazanie prawdopodobnych przyczyn wpisania naturalnego cieku do ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych lub podstawowych wyjaśnia powody używania w odniesieniu do tego cieku określenia rów melioracyjny, mimo że nie jest on takim urządzeniem wodnym. W świetle tego pisma zrozumiałe są także twierdzenia skarżącego złożone na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji 6 grudnia 2016 r. dotyczące [...]. Może z nich wynikać, że w istocie skarżącemu chodziło o ten ciek naturalny, gdy twierdził, że przez jego grunty przepływa rzeka [...]. Potwierdzają to złożone na tej rozprawie mapy, z których wynika, że [...] przepływa przez i na granicy działek skarżącego nr [...], [...], [...] i [...]. Mapom tym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można odmówić mocy dowodowej tylko dlatego, że co innego ma jakoby wynikać z map scaleniowych. Niezależnie od tego wskazać należy, że na znajdującej się w aktach administracyjnych mapie obszaru scalenia [...] jest uwidoczniony ciek wodny przebiegający tak jak na mapach złożonych na rozprawie 6 grudnia 2016 r., a znajdujących się na kartach 39 - 40 akt sądowych. W tym kontekście przedłożone przez skarżącego mapy mają tylko charakter dowodu uzupełniającego. Po pierwsze, wyjaśniają rzeczywistą treść jego twierdzeń, po drugie, uzupełniają dowody już znajdujące się w aktach administracyjnych. Przeprowadzenie dowodu z tych map nie naruszało zatem art. 106 § 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Polecenie Sądu pierwszej instancji, aby wyjaśnić, czy [...] jest dopływem rzeki [...] i tym ciekiem wodnym, o którym mówi skarżący, nie stanowi - jak zarzuca się w skardze kasacyjnej - naruszenia wskazań zawartych w wyroku WSA w Białymstoku z 10 grudnia 2015 r. W istocie chodzi bowiem o to, czego domaga się skarżący od początku sprawy, mianowicie uwzględnienia, że w jego ocenie, przez jego grunty nie przepływa rów melioracyjny, lecz naturalny ciek wodny, pod którym grunty stanowią własność Skarbu Państwa, a nie właściciela nieruchomości. Ponadto WSA w Białymstoku w wyroku z 10 grudnia 2015 r. nie polecił wyjaśnić tylko, czy ciek wodny przepływający przez scalane grunty to rzeka [...], ale także, czy jest to inny ciek naturalny. Z powyższego wynika, że podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 - 257 k.p.c. nie są zasadne. W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego kasacyjnie organu administracji zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącego. W związku z tym, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.