II OSK 960/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 972/16 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 972/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w N. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2016 r., wymierzające Spółce karę w wysokości 125 000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania – bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – budynku magazynowego na owoce mrożone, położonego na działce nr ewid. [...] w B. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: I. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy istniały przesłanki do umorzenia postępowania; 2. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie oceny prawnej okoliczności faktycznych sprawy, które Sąd wcześniej uznał za nieistotne w postępowaniu ze względu na wadliwość zaskarżonego postanowienia wynikającą z innych przesłanek oraz poprzez odniesienie się do zarzutów skargi w sposób wykraczający poza zakres oceny prawnej wynikającej z treści rozstrzygnięcia; 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, mimo że Sąd zwrócił w uzasadnieniu wyroku uwagę na naruszenie przez organy pierwszej i drugiej instancji przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na uchyleniu się przez organy od oceny kategorii obiektu; 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu oceny prawnej w sposób niejasny i wewnętrznie sprzeczny, co uniemożliwia wywiedzenie z niego wskazań dla organu co do dalszego postępowania. II. Przepisów prawa materialnego tj.: 5. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że możliwe jest prowadzenie postępowania administracyjnego i wymierzenie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, w odniesieniu do którego organ budowlany prowadzi postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego; 6. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 w zw. z art. 59f ustawy Prawo budowlane poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego uzasadniającego wymierzenie kary, w sytuacji gdy należycie zastosowane przepisy w okolicznościach niniejszej sprawy powinny doprowadzić do wniosku, że podjęte działania związane z "rozruchem technologicznym" stanowiły jedynie czynności przygotowawcze do rozpoczęcia użytkowania obiektu. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom kasacyjnym zawarta w zaskarżonym wyroku ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy jest w całości prawidłowa, a w jego uzasadnieniu wyczerpująco przedstawione zostały wszystkie istotne okoliczności stanowiące podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Jako chybiony należało uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Przede wszystkim trzeba wskazać, że stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego w nieaktualnym brzmieniu w sposób istotny wpływało na wynik sprawy, co warunkowało konieczność uchylenia kontrolowanych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Jednak ta okoliczność nie oznaczała, że sprawa administracyjna stała się bezprzedmiotowa, co miałoby być według skarżącej podstawą do umorzenia postępowania w trybie art. 145 § 3 p.p.s.a. Zauważyć należy, że kara wymierzona wobec skarżącej Spółki wynika z przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiącego, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Według przytoczonego unormowania wymieniona w nim sankcja znajduje zasadniczo zastosowanie do obiektów budowlanych zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę w dwóch przypadkach: po pierwsze – gdy przystąpienie do użytkowania nastąpiło bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54), po drugie – gdy przed przystąpieniem do użytkowania inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 55 ust. 1). Tymczasem w skardze kasacyjnej skupiono się tylko na jednym elemencie przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, mianowicie przesłance wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu związanej z naruszeniem art. 55, a pominięto druga przesłankę zastosowania sankcji, gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego łączy się z naruszeniem art. 54. Natomiast Sąd Wojewódzki w przyjętym stanie faktycznym trafnie założył, że wyeliminowanie zaskarżonych postanowień organów nadzoru budowlanego z powodu wadliwego zastosowania art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga ponownego rozpoznania sprawy, przy uwzględnieniu nie tylko znowelizowanej treści art. 55 ust. 1, ale też art. 54 Prawa budowlanego. W konsekwencji Sąd zasadnie objął oceną dotychczasowe postępowanie administracyjne i wszystkie kwestie sporne, które wyłoniły się w jego toku, aby zapewnić właściwe działanie organów przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W pierwszej kolejności trafnie odniósł się do zagadnienia dotyczącego dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie samowoli użytkowej w sytuacji gdy równolegle wszczęte zostało postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Analizując stan prawny w tym zakresie Sąd Wojewódzki przyjął prawidłowo, że w przypadku realizacji obiektu na podstawie pozwolenia na budowę możliwe jest wymierzenie na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary za nielegalne przystąpienie do jego użytkowania, niezależnie od postępowania naprawczego wszczętego w związku ze stwierdzeniem wykonania robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Zaznaczyć trzeba, że stanowisko zajęte przez Sąd w zaskarżonym wyroku znajduje oparcie w ukształtowanej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z: 12 marca 2014 r., II OSK 2476/12; 17 stycznia 2014 r., II OSK 1907/12; 17 lipca 2015 r., II OSK 124/14). Skład orzekający podziela zaprezentowany w orzecznictwie pogląd, ze nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest niezależne od tego czy obiekt został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym czy też z odstępstwami od tego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę. Skoro niezgodne z prawem jest samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym, to tym bardziej niezgodne z prawem jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Zarówno w judykaturze, jak też w piśmiennictwie zwraca się uwagę na to, że za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego przewidziana jest kara administracyjna uregulowana w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, a za niezgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki (terenu) lub z projektem architektoniczno-budowlanym przewidziana jest inna kara administracyjna uregulowana w art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego przy czym kary te wymierzone są w odrębnych postępowaniach (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, LexisNexis, s. 728-730). Wobec powyższego niezasadny okazał się zarzut kasacyjny nawiązujący do wybranych orzeczeń NSA, w tym wyroku z 30 czerwca 2010 r., II OSK 989/09, co do którego odniósł się wystarczająco Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku. Chybiony okazał się również zarzut kasacyjny, kwestionujący zawartą w zaskarżonym wyroku ocenę co do okoliczności dotyczących użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że zebrany w aktach materiał dowodowy potwierdził przystąpienie Spółki do użytkowania budynku magazynowego w sposób warunkujący zastosowanie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Sąd w sposób przekonujący wykazał, że ustalenia kontrolne udokumentowane fotografiami świadczą o rozpoczęciu korzystania z obiektu, zgodnie z jego przeznaczeniem. Podnoszone w skardze kasacyjnej twierdzenia strony o tym, że obiekt był tylko przygotowywany do użytkowania w ramach "rozruchu technologicznego" nie mogły podważyć logicznej argumentacji Sądu zakończonej konkluzją, iż zaakceptowanie wyjaśnień inwestora prowadziłoby w efekcie do obejścia prawa. Ponadto nie został zanegowany skutecznie wywód Sądu Wojewódzkiego dotyczący obowiązku zweryfikowania przez organ nadzoru budowlanego kategorii przedmiotowego obiektu budowlanego. W rezultacie nieusprawiedliwione okazały się wszystkie zarzuty dotyczące przepisów prawa materialnego wymienionych w podstawie kasacyjnej. Jako niezasadne należało też uznać zarzuty procesowe, kwestionujące wytyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wbrew przekonaniu strony skarżącej Sąd Wojewódzki oprócz stwierdzonej wadliwości kontrolowanych postanowień, polegającej na niezastosowaniu znowelizowanej treści art. 55 Prawa budowlanego, miał obowiązek odnieść się do wszystkich istotnych kwestii spornych zaistniałych w sprawie. Przeprowadzona przez Sąd weryfikacja zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom ustawowym kontroli sądowoadministracyjnej sprawowanej na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada warunkom określonym przez art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki bowiem w sposób spójny i wyczerpujący wyjaśnił podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia oraz zawarł w uzasadnieniu prawidłowe wytyczne co do ponownego rozpoznania sprawy przez organy nadzoru budowlanego. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.