II OSK 989/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Dominika Sasin – Knothe po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 2/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu z dnia [...] września 2008 r., znak: [...]; 3. zasądza od Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 4000 (cztery tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II OSK 989 / 09 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w . na postanowienie Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2008 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Państwowa Inspekcja Pracy w Bydgoszczy w dniu [...] maja 2008 r. wniosła sprzeciw do zamiaru przystąpienia przez [...] Sp. z o.o. do użytkowania budynku produkcyjno- magazynowego z częścią biurowo- socjalną, stwierdziwszy uprzednio podczas czynności kontrolnych fakt użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, w związku z czym pismem z dnia 14 maja 2008 r. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu robót i o użytkowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia. W dniu [...] czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał kontroli przedmiotowego obiektu. Organ powołując się na przedstawione przez inwestora dane ustalił, że kontrolowany obiekt budowlany posiada kubaturę ok. 10.000 m3 i był realizowany na podstawie decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w Inowrocławiu z dnia [...] czerwca 1995 r. o zatwierdzeniu projektu na budowę i udzieleniu pozwolenia na budowę - rozbudowę części biurowo- socjalnej, adaptację istniejących budynków, modernizację hali produkcyjnej, budowę portierni, zbiornika ściekowego oraz instalacji i sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej. W decyzji tej został m.in. ustalony warunek, aby po zakończeniu robót zawiadomić na piśmie Urząd Rejonowy w Inowrocławiu. Nadto w dniu [...] listopada 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Inowrocławiu zatwierdził projekt budowlany zamienny kotłowni olejowo- gazowej wraz z instalacją grzewczą do central wentylacyjnych i udzielił pozwolenia na budowę w tym zakresie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu wstrzymał prowadzenie robót budowlanych- użytkowanie budynku produkcyjno- magazynowego z częścią biurowo- socjalną i kotłownią adaptowanego i modernizowanego przez [...] Sp. z o.o. z uwagi na to, iż wykonane roboty w sposób istotny odbiegały, zarówno w pomieszczeniach produkcyjnych, jak i w części biurowo- socjalnej, od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4, stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez sporządzenie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego w terminie do 31 stycznia 2009 r. Starosta Inowrocławski decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1995r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego wymierzył [...] Sp. z o.o. karę w wysokości 100.000 złotych z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku produkcyjno- magazynowego z częścią biurowo-socjalną na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w I. wskazując, iż budynek produkcyjny kategorii XVIII w myśl art. 55 pkt 1 Prawa budowlane wymaga przed przystąpieniem do użytkowania uzyskania pozwolenia na użytkowanie, gdy tymczasem skarżąca rozpoczęła użytkowanie budynku bez dopełnienia tego obowiązku. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [...] Sp. z o.o. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na podstawie art. 123 w związku z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 54, art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, iż do użytkowania obiektu budowlanego, którego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Wskazując na nowelizację Prawa budowlanego, dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., organ podkreślił, iż wprowadzono nią sankcję finansową z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego bez skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest obowiązany nałożyć na użytkownika karę, obliczoną jak przy obowiązkowych kontrolach z tym, że stawka opłaty podlega wówczas dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ odwoławczy stwierdził, że w dniu kontroli inwestor nie legitymował się prawidłowo przyjętym zawiadomieniem o zakończeniu budowy, pomimo czego użytkował przedmiotowy budynek, czym naruszył art. 54 Prawa budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie wniosła [...] Sp. z o.o., zarzucając mu naruszenie: - art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54, art. 55 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego poprzez dowolne i nietrafne przyjęcie, że obejmują one swoją dyspozycją również przebudowę i modernizację budynku, tj. sytuacji nie mieszczących się w pojęciu "wzniesienia" obiektu budowlanego, jak również nietrafne przyjęcie, że skarżąca zobowiązana była uzyskać pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu, mimo że pozwolenie na budowę zostało wydane w 1995 r. i nie nakładało na skarżącą takiego obowiązku, - art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., poprzez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i błędne ustalenie, że okoliczności podnoszone przez skarżącą nie zasługiwały na uwzględnienie w toku postępowania dowodowego, - naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia, nie wskazanie dokładnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie ustosunkowanie się do argumentów podnoszonych przez skarżącą w jej zażaleniu, a w konsekwencji naruszenia art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła organom brak wskazania w sentencji postanowienia przepisu, którego dyspozycja została naruszona, a co organ uczynił dopiero w jego uzasadnieniu. Organy nadto nie wzięły pod uwagę, że sporny obiekt dopiero w 2006 r. został jako kategoria XVIII objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu, że przepisy art. 54, art. 55 i w konsekwencji art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie mają zastosowania do obiektów istniejących, poddanych robotom budowlanym w postaci przeróbek i modernizacji. Tymczasem sporny obiekt istniał już w 1994 r. i inwestor miał prawo go użytkować. Nadto skarżąca dodała, że pozwolenie na budowę z 1995 r. zostało wydane jeszcze w odmiennym stanie prawnym i nie zawierało obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę wskazał na treść art. 3 pkt 6 i 7 oraz art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 pkt 1 obowiązującej wówczas ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. i stwierdził, iż w świetle tych przepisów zmiana lub wymiana elementów konstrukcyjnych i instalacji gazowych nakładała obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie istniała, zatem konieczność uzyskania pozwolenia na budowę dla spornego obiektu. Jeżeli tak to również konieczne było zastosowanie konsekwentnie warunków nałożonych w pozwoleniu na budowę, w tym dokonanie przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy właściwego organu, który to obowiązek został wyraźnie wskazany w ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Bezspornym było również, że nałożonemu obowiązkowi inwestor zaniechał i przystąpił do użytkowania obiektu. Sąd stwierdził, iż legalne działania inwestora, a więc zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy uchroniłoby go od dotkliwego skutku w postaci nałożenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu. W ocenie Sądu pierwszej instancji zmiana stanu prawnego i ujawnione w wyniku kontroli samowolne użytkowanie obiektu, pociągnęło za sobą obowiązek zastosowania obecnie obowiązujących przepisów, a w konsekwencji konieczność uzyskania przez stronę skarżącą pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Wskazując natomiast na treść art. 55 pkt 1, art. 28 ust. 1, art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji podkreślił wynikający z nich obowiązek wymierzenia kary w sytuacji stwierdzenia nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Przepis ten nie pozostawia w tej mierze żadnej dowolności, a organ ma obowiązek z urzędu wszcząć postępowanie w tym przedmiocie. W świetle powyższych okoliczności Sąd pierwszej instancji uznał za całkowicie chybiony zarzut polegający na błędnej wykładni art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Odwołując się do definicji "robót budowlanych" z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego oraz uwzględniając obowiązek z art. 28 ust. 1 tej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż przepis art. 54 Prawa budowlanego dotyczy użytkowania obiektów budowlanych dla wzniesienia, których wymagane jest pozwolenie na budowę. Pojęcia "wzniesienia" użytego w przytoczonym wyżej przepisie nie można natomiast ograniczać tylko do obiektów realizowanych od podstaw, jak wywodzi to skarżąca. Przypisywanie takiego znaczenia użytemu w tej normie pojęciu nie znajduje żadnego uzasadnienia, ani w treści tegoż przepisu przy uwzględnieniu też jego całej treści, ani też przy analizie wszystkich norm prawnych zawartych w omawianej ustawie. Wskazane wyżej okoliczności nie pozwalają na zaakceptowanie stanowiska strony skarżącej, iż gdy obiekt budowlany podlega jedynie "przebudowie", mimo że jest ona realizowana w oparciu o wydane pozwolenie na budowę, to wskazania zawarte w art. 54 Prawa budowlanego nie mają zastosowania, bowiem ta norma prawna obejmuje wyłącznie sytuacje, gdy miało miejsce "wzniesienie", czyli wybudowanie od podstaw obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu, wobec ziszczenia się wymogów art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego brak było podstaw do zakwestionowania wymierzonej kary. Nieuzasadnione ponadto w ocenie Sądu były również zarzuty skarżącej w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie ich w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą przepisy Prawa budowlanego z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). U podstaw tego zarzutu znalazło się utożsamienie przez skarżącą jako jednego i tego samego postępowania administracyjnego, w którym zostaje wydana zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i o sprzeciwie wobec zamiaru przystąpienia przez nią do użytkowania przedmiotowego obiektu oraz decyzja o pozwoleniu na użytkowanie i postanowienie wymierzające karę z tytułu nielegalnego użytkowania. Pogląd ten jest o tyle błędny, iż są to odrębne postępowania, w każdym z nich konkretyzuje się inny stosunek administracyjny. Postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę wszczęte zostaje w wyniku wniosku inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odrębnym od niego jest postępowanie w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (art. 54 Prawa budowlanego). Jeszcze odrębnym jest postępowanie, w którym zostaje wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 55 Prawa budowlanego) równolegle, do którego toczy się postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Bezzasadne było więc, zdaniem Sądu pierwszej instancji, twierdzenie strony, że skoro obiekt był realizowany na podstawie pozwolenia na budowę z 1995 r. to nie mają zastosowania w przedmiocie wymierzenia kary obecnie obowiązujące przepisy. Postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary zostało zainicjowane kontrolą w wyniku, której ujawniono użytkowanie obiektu. Skoro tak, to w żaden sposób dla zastosowania przepisów ustawy Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu nadanym jej nowelizacją z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, nie ma znaczenia treść art. 7 tejże ustawy nowelizującej. Wszczęcie postępowania, w którym wymierzono skarżącej karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nastąpiło w 2008 r. Art. 7 ustawy nowelizującej dotyczy, zatem innych stanów faktycznych, takich, których wszczęcie nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej i niezakończonych decyzjami ostatecznymi. W niniejszym przypadku w chwili wejścia w życie ustawy nowelizującej Prawo budowlane z 1994 r. nie zostało jeszcze wszczęte postępowanie, w ramach którego organy nadzoru budowlanego wymierzyły skarżącej karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast w chwili zakończenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę do użytkowania przedmiotowego obiektu można było przystąpić, dokonując jedynie zgłoszenia takiego zamiaru właściwemu organowi. Stosownie zaś do treści art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zawiadomienia jednak nie było, a w trakcie kontroli obowiązywał już zmieniony przepis art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym mu właśnie nowelą z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 26 września 2005 r. Skarżący zobowiązani byli, zatem do uzyskania takiej decyzji, a w świetle postanowień art. 6 k.p.a. i braku innych przepisów przejściowych (art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazuje stosować przepisy dotychczasowe jeżeli stan faktyczny odpowiada temu opisanemu w hipotezie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.), organy nadzoru budowlanego miały obowiązek stosować przepisy Prawa budowlanego w nowym brzmieniu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia jakiegokolwiek przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, są zobligowane do wymierzenia kary w wysokości określonej w przepisach prawa, a do powstania obowiązku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wystarczy sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu. Stan taki istnieje, gdy obiekt jest użytkowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Sąd pierwszej instancji wskazał również na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który badając zgodność przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. z art. 10 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi on podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, stwierdził, że przepis ten jest zgodny ze wskazanymi przepisami Konstytucji. Sąd pierwszej instancji uznał również za prawidłowy sposób wyliczenia kary oraz uznał za nieuzasadniony zarzut w zakresie niewskazania przez organ nadzoru budowlanego przepisu stanowiącego o naruszeniu przez inwestora prawa. O ile, zarzut ten jest słuszny w stosunku do postanowienia wydanego przez organ I instancji, gdzie dopiero z uzasadnienia rozstrzygnięcia można formułować wnioski naruszenia przepisów prawa, to całkowicie, stanowisko skarżącej jest nietrafione w zakresie postanowienia organu II instancji. Wskazując na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. w S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego: a. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i art. 55 ustawy, jak również art. 54 i art. 55 Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię, w szczególności rozszerzającą pojęcie "wzniesienia", do którego odnoszą się powołane przepisy i w konsekwencji błędne uznanie, że hipoteza przedmiotowych norm obejmuje ustalony w sprawie stan faktyczny i istnieją podstawy do zastosowania wobec skarżącej sankcji z art. 57 ust. 7 (zwłaszcza w kontekście stwierdzonego przez Sąd, istotnego zaniechania części prac objętych pierwotnym pozwoleniem na budowę), b. art. 55 Prawa budowlanego, w szczególności jego punktu 1, poprzez niesłuszne zastosowanie w sprawie również w wyniku uznania, że skarżąca była zobowiązana uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu, podczas gdy wydana w sprawie w dniu [...] czerwca 1995 r. decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę nie nakładała na skarżącą takiego obowiązku i naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z powołanym art. 55 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa i wynikających z niej zasad pewności prawa, jego nie retroaktywności oraz ochrony praw słusznie nabytych, poprzez kwestionowanie legalności i prawidłowości powołanej wyżej decyzji, w zakresie ustalonego w jej treści sposobu zakończenia budowy (samo zawiadomienie organu, wyłączające konieczność uzyskania pozwolenia na budowę), jak również art. 2 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie Prawa budowlanego, przez jego niewłaściwe zastosowanie w świetle powołanego wyżej art. 2 Konstytucji polegające na zastosowaniu przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego do ostatecznej decyzji administracyjnej zwalniającej inwestora od obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, (a przewidującej jedynie obowiązek zawiadomienia), nadto w przypadku nie uwzględnienia zarzutów skarżącej zawartych w punktach 1 a. oraz 1 b., również 2. naruszenie prawa materialnego art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich nie zastosowanie w sprawie, a w szczególności wynikającej z nich zasady proporcjonalności do ewentualnego wyliczenia wysokości kary, poprzez przyjęcie dla podstawy jej wyliczenia całej wielkości (już wcześniej istniejącego) obiektu, zamiast ewentualnie części obiektu, która zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę i faktycznie wykonanymi pracami wchodzącymi w jego zakres została "wzniesiona" w rozumieniu art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, a w konsekwencji również naruszenie przepisu art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie (w kontekście wskazanych wyżej przepisów Konstytucji), 3. naruszenie przepisów postępowania - art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez: a. zaniechanie - przy ocenie materiału dowodowego - ustalenia momentu, w którym skarżąca faktycznie rozpoczęła użytkowanie obiektu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na istotne zmiany przepisów Prawa budowlane w okresie od daty udzielenia pozwolenia na budowę, tj. [...] czerwca 1995 r. do daty stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu, tj. [...] czerwca 2008 roku (13 lat) oraz b. niewystarczające - przy ocenie materiału dowodowego - ustalenie zakresu prac faktycznie wykonanych przez skarżącą na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 1 czerwca 1995 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem jednoznaczne ustalenie i stwierdzenie przez WSA zakresu wykonanych prac, w szczególności stwierdzenie, że nie zmieniła się ani bryła budynku, ani jego kubatura, pozwoliłoby dokonać właściwej subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę powołanych wyżej przepisów art. 57 ust. 7, art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, jak również właściwej wykładni pojęcia "wzniesienie" w rozumieniu tychże przepisów. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie orzeczenia Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie w sytuacji określonej art. 188 p.p.s.a. o uchylenie orzeczenia Sądu pierwszej instancji i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz skarżącej kosztów procesu za obie instancje według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, jak również kwoty 17,00 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, iż wystąpiła o pozwolenie na budowę w zakresie przeróbek i modernizacji wcześniej wzniesionego obiektu. Znaczna część prac objętych pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę nigdy nie została zrealizowana, m.in. rozbudowa części biurowo- socjalnej. Pozostały zakres zmian wskazywał, że skarżąca faktycznie wykonała jedynie adaptację i przebudowę już istniejącego budynku, nie wychodząc poza jego bryłę i dotychczasową kubaturę. Z ustaleń poczynionych również przez Sąd pierwszej instancji wynikało, iż zakres prac podjętych przez skarżącą na mocy uzyskanego pozwolenia na budowę nie doprowadził do rozbudowy istniejącego wcześniej obiektu, a wykonane prace mieszczą się w zdefiniowanych przez Prawo budowlane pojęciu "przebudowy" (art. 3 pkt 7a). Zdaniem wnoszącej kasację strony skoro z okoliczności sprawy wynikało, iż nie powstała nowa budowla, a prace prowadzone były w istniejący budynku, to uwzględniając pojęcie "przebudowy", określone w art. 3 pkt 7a ustawy, które jest autonomiczne do pojęcia "budowy", bowiem w jej wyniku nie powstaje znacząca, nowa substancja budowlana charakterystyczna dla definicji budowy, to należało wskazać, iż przebudowa, której dokonała skarżąca Spółka nie mieści się w pojęciu "budowy", a w szerszym pojęciu "robót budowlanych". Odwołując się do treści art. art. 54 Prawa budowlanego i wskazując szeroko na poglądy doktryny oraz orzecznictwa, Spółka wskazała, iż regulacja tego przepisu nie dotyczy przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, który został przebudowany czy wyremontowany, nawet wówczas, gdy wymagało to pozwolenia na budowę. Zarzut niewłaściwej wykładni dotyczy, więc rozszerzenia przez ten Sąd znaczenia pojęcia "wzniesienie" w zasadzie na każdy przypadek braku zawiadomienia o zakończeniu budowy lub braku pozwolenia na użytkowanie. Jak stwierdził, bowiem Sąd pierwszej instancji pojęcia "wzniesienia" nie można ograniczać tylko do obiektów realizowanych od podstaw. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zdaniem skarżącej rozumiał przepis zbyt szeroko, a co nie znajduje uzasadnienia w treści Prawa budowlanego. Skarżąca wskazała na orzeczenie, w którym Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż pojęcie "wzniesienia obiektu budowlanego" nie odnosi się do robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, dodając przy tym, że rozszerzająca wykładnia wspomnianego przepisu, naruszająca interes strony, jest niedopuszczalna i niezgodna z zasadą określoną w art. 7 k.p.a. uwzględniania przy załatwianiu sprawy słusznego interesu strony (wyrok z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1441/05). Ponadto zdaniem Spółki wykładnię art. 57 ust. 7, art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego należy ograniczyć jedynie do budów, których efektem jest wznoszenie, a nie rozszerzać na wszystkie roboty budowlane. Natomiast zawarte w art. 54 Prawa budowlanego, które odnoszą się również do art. 55, ograniczono jedynie do nowo wzniesionego obiektu, wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie rozbudowy, która ewidentnie prowadzi do powstania nowej substancji budowlanej (rozszerzenia powierzchni lub kubatury). Przepis ten nie wymieniając, więc robót budowlanych wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę w istniejącym już obiekcie, a więc wzniesionym i użytkowanym w latach wcześniejszych, nie dotyczył rozpoznawanego przypadku. Odwołując się do ratio legis nowelizacji przepisu, jak i stanowiska zawartego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, rozstrzygającego kwestię konstytucyjności art. 57 ust. 7 prawa budowlanego skarżąca wskazała, iż kary tej nie można stosować w sytuacji, gdy skarżąca nabyła wybudowany wcześniej obiekt, jedynie go przebudowując. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty we wniesionej kasacji przedstawione są zasadne. Przedmiotem postępowania objętego kontrolą skarżonego wyroku jest postanowienie, którym organ nadzoru budowlanego wymierzył inwestorowi karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku. Z ustaleń organu przyjętych w skarżonym wyroku wynika, iż przedmiotowy obiekt był realizowany na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Inowrocławiu z dnia [...] czerwca 1995 r. o zatwierdzeniu projektu na budowę i udzieleniu pozwolenia na budowę - rozbudowę części biurowo- socjalnej, adaptację istniejących budynków, modernizację hali produkcyjnej, budowę portierni, zbiornika ściekowego oraz instalacji, sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W decyzji tej został m.in. ustalony warunek, aby po zakończeniu robót zawiadomić na piśmie Urząd Rejonowy w Inowrocławiu, przy czym w odniesieniu do części obiektu wydana została w dniu [...] listopada 1996 r. decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany. Istotne w warunkach niniejszej sprawy jest to, iż po wydaniu w dniu [...] lipca 2008 r. postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych i użytkowania budynku produkcyjno- magazynowego z częścią biurowo- socjalną i kotłownią, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez sporządzenie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego. Natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Starosta Inowrocławski na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1995r. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie przez organ I instancji wydane zostało w dniu [...] września 2008 r., zaś przez organ odwoławczy w dniu [...] października 2008 r. Tak, więc w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji nie było ani decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, ani decyzji zatwierdzającej projekt zamienny, ani też decyzji zobowiązującej do przedstawienia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Powyższe ustalenia faktyczne przyjęte w skarżonym wyroku wynikające z ustaleń organu zawartych w kontrolowanym postanowieniu są niekwestionowane przez stronę skarżącą. Strona wnosząca kasację wskazała na naruszenie przepisów postępowania art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia momentu, w którym skarżąca faktycznie rozpoczęła użytkowanie obiektu oraz brak ustalenie zakresu prac faktycznie wykonanych przez skarżącą na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1995 r., ale ustalenia te w warunkach niniejszej sprawy pozostają bez wpływu na jej przedmiot, co czyni te zarzuty kasacji pozbawionymi zasadności. W związku z przedmiotem niniejszego postępowania koniecznym jest wyjaśnienie, iż inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego po dokonaniu skutecznego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego) oraz w sytuacjach przewidzianych prawem po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego). Konsekwencją stwierdzenia przez organ przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem powyżej wskazanych obowiązków jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego). Jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny, badając konstytucyjność tego uregulowania, ciążący na inwestorze obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i przewidziana sankcja, mająca zapewnić realizację tych powinności, służą ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny, do których należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07, OTK ZU z 2009 r. nr 5/A, poz. 64). W innym z kolei wyroku Trybunał stwierdził, że tam gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, winien się również znaleźć przepis określający konsekwencję niespełnienia obowiązku, bowiem brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnienie obowiązku nagminne. Trybunał przyznał jednocześnie, że ustanowienie opłaty jest przejawem władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, ale jednocześnie podkreślił, że ingerencja ta stanowi sankcję niezgodnego z prawem zachowania określonych podmiotów (por. wyrok z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 23/99, OTK ZU z 2000 r. nr 3, poz. 89). Istotą kary administracyjnej, a taką stanowi opłata z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06, OTK-A z 2007 r. nr 1, poz. 2). Wskazując na powyższe względy, szczególnie w aspekcie funkcji kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, jaką jest zobligowanie inwestora do podjęcia czynności w celu skutecznego dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, stwierdzić należało, iż wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane możliwe jest tylko wtedy, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu (tak też: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1061/08, niepubl. i z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1049/09, niepubl.). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji z jednej strony powołał się na art. 54 Prawa budowlanego, jako normę prawną określającą nie zrealizowany przez inwestora obowiązek, a jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że "zmiana stanu prawnego i ujawnione w wyniku kontroli samowolne użytkowanie obiektu pociągnęło za sobą obowiązek zastosowania obecnie obowiązujących przepisów, a w konsekwencji uzyskanie przez stronę skarżącą pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu". Stwierdzić trzeba, iż zawarte w skarżonym wyroku wnioski, jak i wywody mające uzasadnić zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do obiektu będącego przedmiotem kontrolowanego postanowienia są wadliwe. Za trafny należało uznać zarzut strony wnoszącej skargę kasacyjną dotyczący naruszenia art. 2 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w świetle art. 2 Konstytucji RP, a polegające na zastosowaniu art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Jak słusznie podnosiła skarżąca Spółka, wskazując na pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a który Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela, sprawy wszczęte i zakończone przed dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., do których stosuje się przepisy dotychczasowe, to również sprawy zakończone ostatecznymi w tym terminie decyzjami o pozwoleniu na budowę, w których rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwestycji. W decyzji tej, bowiem określono zakres uprawnień i obowiązków strony skarżącej związanych z realizacją przez nią określonych robót budowlanych, w tym obowiązku/ uprawnienia pro futuro związanego z prawnym zakończeniem inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1096/07, publ. ONSAiWSA 2009/5/92). Tym samym skoro na skarżącą Spółkę, nie nałożono w decyzji obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w czasie, gdy decyzja ta pozostawała jeszcze w obiegu prawnym, to nakładanie uzyskania takiego wymogu tylko z uwagi na zmianę stanu prawnego, stanowiłoby naruszenie zasady nieretroaktywności prawa, ustanawiającej wymóg, by nie stanowić norm prawnych znajdujących zastosowanie do stosunków i sytuacji prawnych, które istniały przed wejściem w życie tych norm. Jak zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, zakaz działania prawa wstecz zapewnia szczególnie intensywną ochronę jednostce, a odstępstwa od niego mogą być wprowadzane tylko w wyjątkowych wypadkach, gdy jest to konieczne dla realizacji innej wartości konstytucyjnej (por. wyrok z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, OTK-A z 2006 r. nr 9, poz. 124), a co nie można uznać by miało miejsce w okolicznościach objętych niniejszym postępowaniem. Zasadny jest też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wadliwego zastosowania art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane, jak również art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe uznanie, że hipoteza powyższych norm obejmuje ustalony w sprawie stan faktyczny i istnieją podstawy do zastosowania wobec skarżącej Spółki sankcji z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzić trzeba, iż zastosowanie normy prawnej w oparciu, o którą dopuszczalne jest nałożenie kary, o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane następuje w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że użytkowanie obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie budowlane, dozwolone jest - co do zasady - pod warunkiem braku sprzeciwu właściwego organu, wyrażonego (w drodze decyzji administracyjnej) w terminie 21 dni od doręczenia mu zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 prawa budowlanego). Natomiast w odniesieniu do określonych kategorii obiektów budowlanych, a także w pewnych sytuacjach, wymagane jest nie uzyskanie "dorozumianej zgody", lecz ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ust. 1 prawa budowlanego). Niedopełnienie wymienionych obowiązków, a więc niezawiadomienie organu o zakończeniu budowy, przystąpienie do użytkowania przed upływem 21 dni od doręczenia mu stosownego zawiadomienia bądź nieuzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zwane niekiedy "samowolą użytkową", skutkuje wymierzeniem kary. Wymaga przy tym podkreślenia, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest, zatem zawiadomienie o zakończeniu budowy, ale tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor od warunków pozwolenia odstąpił, nie można mu czynić zarzutu braku zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy Prawo budowlane), jeśli w odniesieniu do takiej inwestycji jest w toku postępowanie, o jakim mowa w art. 51 ustawy Prawa budowlanego. Stosownie z kolei do art. 55 ustawy Prawo budowlane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wymagane jest, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy (pkt1), bądź gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (pkt 2), oraz gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (pkt 3). Tak, więc prawnie skuteczne uzyskanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie w ramach tej normy jest możliwe tylko i wyłącznie, gdy budowa obiektu realizowana jest w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, jak też jeżeli w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bądź gdy w związku z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę w prowadzonym postępowaniu zmierzającym do doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem nałożono na stronę określone obowiązki w tym właśnie uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wreszcie pozwolenie na użytkowanie jest wymagane, gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego na nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, to wówczas wydaje się decyzję na użytkowanie części obiektu budowlanego. Konkludując powyższe uwagi stwierdzić trzeba, iż nie ma podstaw prawnych do domagania się od inwestora pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt jest realizowany w warunkach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, a w odniesieniu do takiej inwestycji nie wydano jeszcze decyzji, o jakiej mowa w art. 55 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji wprawdzie wskazał, iż obiekt jest realizowany w warunkach tzw. samowoli budowlanej, nie uwzględnił jednak tego, iż postępowanie, o jakim mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane jest w toku i do chwili wydania postanowienia przez organ I instancji nie zostało zakończone, a tym samym nie było możliwym przyjęcie, że zaistniały warunki zawarte w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a dotyczące naruszenia dyspozycji zawartej w art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane. Skoro, bowiem strona skarżąca nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 ustawy Prawo budowlane, to nie mogła tym samym naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 ustawy Prawo budowlane, a taka z kolei sytuacja nie pozwalała zastosować w tym postępowaniu i na tym jego etapie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przytoczone wyżej względy obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do stwierdzenia, że skarżonym wyrokiem oraz kontrolowanymi w sprawie postanowieniami organu I i II instancji naruszono poprzez wadliwą wykładnię art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji błędne zastosowano art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, a wobec tego, że te usprawiedliwione podstawy to wyłącznie naruszenie przedstawionych wyżej norm prawa materialnego, więc na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji postanowienie Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dna [...] września 2008 r. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz złożonych wniosków dotyczących kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 200 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania sądowego.