II SA/Bd 2/09

26 lutego 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2009r. sprawy ze skargi Spółki A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2008r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku oddala skargę II SA/Bd 2/09 Uzasadnienie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] utrzymujące w mocy na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 54, art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. z dnia [...] września 2008 r. znak [...], którym wymierzono skarżącej karę w wysokości sto tysięcy złotych z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku produkcyjno-magazynowego z częścią biurowo-socjalną na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w I. Do wydania zaskarżonego postanowienia organu II instancji doszło na podstawie następującego stanu faktycznego. Państwowa Inspekcja Pracy Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. w dniu [...] maja 2008 r. wniosła sprzeciw do zamiaru przystąpienia [...] Sp. z o.o. do użytkowania budynku produkcyjno-magazynowego z częścią biurowo-socjalną stwierdziwszy uprzednio podczas czynności kontrolnych użytkowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia. Pismem z dnia [...] maja 2008 r. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o użytkowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia. W dniu [...] czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił Spółkę o planowanej kontroli użytkowanego obiektu, która odbyła się w dniu [...] czerwca 2008 r. W oparciu o dane inwestora ustalono, że kontrolowany obiekt budowlany posiada kubaturę ok. [...] m3. Obiekt był realizowany na podstawie decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w I. z dnia [...] czerwca 1995 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu na budowę i udzieleniu pozwolenia na budowę – rozbudowę części biurowo- socjalnej, adaptację istniejących budynków, modernizację hali produkcyjnej, budowę portierni, zbiornika ściekowego oraz instalacji i sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W powyższej decyzji został m.in. ustalony warunek, aby o zakończeniu robót zawiadomić na piśmie Urząd Rejonowy w I. (art. 41 ust. 4, art. 56 ust. 1 i 2, art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego). Nadto w dniu [...] listopada 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego I. zatwierdził projekt budowlany zamienny kotłowni olejowo - gazowej wraz z instalacją grzewczą do central wentylacyjnych i udzielił pozwolenia w tym zakresie. Z dalszej części protokołu wynika, że w trakcie kontroli stwierdzono odstępstwa od projektu budowlanego polegające na tym, że: w miejsce ślusarni oraz dwóch magazynów wykonano halę produkcyjną nr 2, zaś w miejscu hali urządzono magazyn. Nie rozbudowano cz. biurowo socjalnej. Zmieniono całkowicie układ funkcjonalny cz. biurowo - socjalnej. W miejscu węzła sanitarnego utworzono korytarz. Zmieniono usytuowanie szatni, przebieralni, utworzono pomieszczenie wystawowe. Zlikwidowano na parterze 1 węzeł sanitarny. Na piętrze zlikwidowano aneks kuchenny, zmniejszono węzeł sanitarny, zmieniono ścianę dzielącą pomieszczenie techniczne. W magazynie zlikwidowano węzeł sanitarny. W hali produkcyjnej wydzielono pomieszczenie węzła sanitarnego i pomieszczenia biurowe. W trakcie kontroli wykonano również dokumentację fotograficzną, potwierdzającą m.in. użytkowanie obiektu. Przedłożono kontrolującym dokumenty związane z inwentaryzacją powykonawczą z dnia [...] października 2007 r. Inwestor oświadczył, że rozpoczął procedurę doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem z własnej inicjatywy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r., Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych – użytkowanie budynku produkcyjno - magazynowego z częścią biurowo - socjalną i kotłownią adaptowanego i modernizowanego przez [...] Sp. z o.o. z powodu, iż wykonane roboty w sposób istotny odbiegały, zarówno w pomieszczeniach produkcyjnych jak i w części biurowo - socjalnej, od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. w dniu [...] lipca 2008 r. wszczął postępowanie w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku produkcyjnego na działce przy ul. [...] w I. – adaptowanego i modernizowanego na podstawie decyzji pozwolenia na budowę Kierownika Urzędu Rejonowego w I. z dnia [...] czerwca 1995 r., znak [...] oraz z dnia [...] listopada 1996 r., znak. [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] w I. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4, stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez sporządzenie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego w terminie do [...] stycznia 2009 r. Inwestor nie odwołał się od powyższej decyzji organu I instancji i wykonał w dniu [...] sierpnia 2008 r. nałożony w niej obowiązek. Starosta I. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. na podstawie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1995 r. Z uwagi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., Nr [...] wymierzył [...] Sp. z o.o. karę w wysokości [...] ([...] tysięcy) złotych z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku produkcyjno-magazynowego z częścią biurowo-socjalną na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w I. wskazując, iż budynek produkcyjny kategorii XVIII w myśl art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wymaga przed przystąpieniem do użytkowania uzyskania pozwolenia na użytkowanie tymczasem skarżąca rozpoczęła użytkowanie budynku bez dopełnienia tego obowiązku. [...] Sp. z o.o. zgodnie z przysługującym jej prawem wniosła w dniu [...] września 2008 r. zażalenie oraz wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. z dnia [...] września 2008 r. do czasu rozpatrzenia zażalenia argumentując, że znaczna wysokość nałożonej kary w przypadku egzekucji może pogorszyć kondycję finansową spółki. W treści zażalenia skarżąca, zarzuciła, iż postanowienie z dnia [...] września 2008 r. nie znajduje podstaw w obowiązującym stanie prawnym, a w szczególności w przepisach ustawy Prawo budowlane, zarzucając organowi I instancji niewłaściwe zastosowanie przepisów Prawa budowlanego. W ocenie inwestora przepisy art. 54, 55 oraz 57 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczą nowo wznoszonych obiektów, a nie istniejących. Obiekt został przez inwestora nabyty w 1994 r. jako istniejący. Następnie inwestor wystąpił o jego przerobienie i modernizację. Jest to sytuacja poza zakresem zastosowania art. 54, 55 i 57 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż miał on prawo użytkować nabyty budynek i dokonać jego zmiany bez zgłoszenia. Na poparcie stanowiska inwestor powołał się na wyrok z dnia 6 kwietnia 2006 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w W., sygn. akt II OSK 1441/05-LEX nr 21155., jak również stanowisko doktryny zawarte w komentarzu prof. Z. Niewiadomskiego z 2006 r. ( str. 548). Skarżąca zarzuciła również organowi jako błędne założenie, że powinna przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowej nieruchomości uzyskać decyzję zezwalającą na jej użytkowania na podstawie art. 55 pkt 1 ustawy (wskazując, że remontowany przez skarżącą obiekt należy do kategorii XVIII wymienionego przepisu), bowiem dopiero od dnia [...] września 2005 r. ustawodawca w powyższym przepisie wprowadził pozycję XVIII (wcześniej treść przepisu kończyła się na kategorii XVII). Organ odwoławczy analizując przedłożony materiał dowodowy postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Odnosząc się do treści zażalenia Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż ustawa Prawo budowlane formułuje ogólną zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego, którego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na fakt, że nowelizacją Prawa budowlanego, dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., wprowadzono sankcję finansową z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – bez skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest obowiązany nałożyć na użytkownika karę, obliczoną jak przy obowiązkowych kontrolach z tym, że stawka opłaty podlega wówczas dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w dniu kontroli inwestor nie legitymował się prawidłowo przyjętym zawiadomieniem o zakończeniu budowy, a użytkował przedmiotowy budynek , czym naruszył art. 54 Prawa budowlanego. W skardze do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zarzucając naruszenie: w zakresie przepisów prawa materialnego – art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54, 55 i 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane – poprzez dowolne i nietrafne przyjęcie, że obejmują one swoją dyspozycją również przebudowę i modernizację budynku, tj. sytuacji nie mieszczących się w pojęciu "wzniesienia" obiektu budowlanego, jak również nietrafne przyjęcie, że skarżąca zobowiązana była uzyskać pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu, mimo że pozwolenie na budowę zostało wydane w 1995 r. i nie nakładało na skarżącą takiego obowiązku, w zakresie prawa procesowego: - naruszenie art. 6 i 7 kpa poprzez niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - naruszenia art. 77 i 80 kpa w związku z art. 144 kpa, poprzez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oraz poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i błędne ustalenie, że okoliczności podnoszone przez skarżącą nie zasługiwały na uwzględnienie w toku postępowania dowodowego, - naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 144 kpa poprzez lakoniczne uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia, nie wskazanie dokładnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie ustosunkowanie się do argumentów podnoszonych przez skarżącą w jej zażaleniu, a w konsekwencji naruszenia art.8 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła organom brak wskazania w sentencji postanowienia przepisu, którego dyspozycja została naruszona. Dopiero z uzasadnienia postanowienia wynika, że doszło do naruszenia art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego. Organy nadto nie wzięły pod uwagę, że sporny obiekt dopiero w 2006 r. został jako kategoria XVIII objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W decyzji II instancji nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu, że przepisy art. 54, art. 55 i w konsekwencji art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie mają zastosowania do obiektów istniejących poddanych robotom budowlanym w postaci przeróbek i modernizacji, a mają natomiast zastosowanie do obiektów nowo wznoszonych. Tymczasem sporny obiekt istniał już w 1994 r. i inwestor miał prawo go użytkować. Skarżąca za błędne uważa stanowisko PINB, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu należało uzyskać pozwolenie na użytkowanie na podstawie art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopiero od dnia 1 stycznia 2006r. na podstawie nowelizacji Prawa budowlanego dodana została kategoria XVIII do katalogu objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Art. 7 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw - wskazał, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem skarżącej w przepisach dotychczasowych nie wymieniano kategorii XVIII obligującej do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, katalog kończył się na kategorii XVII. Nadto skarżąca dodała, że pozwolenie na budowę z 1995 r. zostało wydane jeszcze w odmiennym stanie prawnym i nie zwierało obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W końcowej części uzasadnienia skargi skarżąca zarzuciła organom to, iż w sposób dowolny przyjęły do naliczenia kary kubaturę [...] m3. Pominęły natomiast okoliczność, że przed rozpoczęciem robót budowlanych obiekt miał zbliżoną kubaturę. Kara zatem powinna dotyczyć drobnej części, a nie całości kubatury. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej podniesionych w skardze wyjaśnił, iż kwestionowany termin "wzniesienie", o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z Małym Słownikiem Języka Polskiego, wydawnictwo PWN, Warszawa 1968, jest utożsamiany z terminami "wybudować, postawić, wystawić". Z tego względu nie można uznać, że nie obejmują swoją dyspozycją przebudowy i modernizacji budynku, na którego "wzniesienie" wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Również za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenie w toku postępowania art. 6 i 7 kpa w świetle zgromadzonych w postępowaniu dowodów i ustaleń oraz ich szczegółowej analizy (art. 77 i 80 kpa), a także dokładne wskazanie zarówno w podstawie prawnej jak i uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, czym kierował się organ wydając zaskarżone rozstrzygniecie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył , co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznając sprawę nie stwierdził, aby organy administracji wydając zaskarżone postanowienia naruszyły przepisy prawa materialnego czy przepisy postępowania administracyjnego w stopniu przesądzającym o niezgodności z prawem tych postanowień. W myśl art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii m.in. XVIII, o których mowa w załączniku do ustawy. W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuca organom administracji naruszenie art. 55 pkt 1 poprzez bezpodstawne utożsamianie obiektu przerobionego i zmodernizowanego z obiektem wzniesionym, co skutkuje koniecznością uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem, bowiem strony skarżącej pojęcie "wzniesienia" nie jest tożsame z pojęciem wykonania remontu lub przebudowy obiektu, a sporny obiekt został jedynie zmodernizowany i przerobiony, nie był natomiast wznoszony. Strona skarżąca nabyła go w 1994 r., a więc stoi tam od wielu lat. Bezsporne natomiast jest w sprawie, że strona skarżąca przystąpiła do użytkowania przedmiotowego obiektu bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Kluczowym zagadnieniem jest zatem ustalenie jakie prace zostały przeprowadzone w przedmiotowym obiekcie. Czy konieczne było zatem w dniu 1 czerwca 1995 r. uzyskanie pozwolenia na budowę na te prace. Zgodnie z obowiązującym wówczas prawem budowlanym ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 1994, Nr 89, poz. 414– art. 3 i 7) przepisy prawa stanowiły, że przez budowę - należało rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę oraz modernizację obiektu budowlanego (pkt 6), a przez roboty budowlane - należało rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7). Dalej art. 28 ust. 1 tej ustawy stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Natomiast art. 29 ust. 2 pkt 1 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast. W świetle powyższych przepisów zmiana lub wymiana elementów konstrukcyjnych i instalacji gazowych nakładała obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie istniała zatem konieczność uzyskania pozwolenia na budowę dla spornego obiektu. Jeżeli tak to również konieczne było zastosowanie konsekwentnie warunków nałożonych w pozwoleniu na budowę, w tym dokonanie przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy. Obowiązek zawiadomienia właściwego organu został niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie nałożony na inwestora we wspomnianym powyżej pozwoleniu na budowę. Bezsporne jest, że nałożonemu obowiązkowi wynikającemu z przepisów prawa inwestor zaniechał i przystąpił do użytkowania obiektu. Działając w tym zakresie samowolnie powinien liczyć się ze wszystkimi konsekwencjami prawnymi, ale również z tym, że na przestrzeni lat w trakcie całego procesu budowlanego złożonego z kilku etapów mogła nastąpić zmiana stanu prawnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że legalne działania inwestora, a więc zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy uchroniłoby go od dotkliwego skutku w postaci nałożenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu. Zmiana stanu prawnego i ujawnione w wyniku kontroli samowolne użytkowanie obiektu pociągnęło za sobą obowiązek zastosowania obecnie obowiązujących przepisów, a w konsekwencji uzyskanie przez stronę skarżącą pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Zgodnie z art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii XVIII, o której mowa w załączniku do ustawy. W myśl natomiast art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jak wynika z powyższych przepisów organy nadzoru budowlanego są obowiązane wymierzyć karę w sytuacji stwierdzenia nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Przepis art. 57 ust. 7 nie pozostawia w tej mierze organom nadzoru budowlanego żadnej dowolności. Organ nadzoru budowlanego jest więc obowiązany z urzędu wszcząć postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu. Podobne stanowisko zajęły sądy administracyjne w wyrokach: z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 332/08 (orzeczenie nieprawomocne), czy też z dnia 2 października 2007 r. NSA II OSK 1124/06 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych. W świetle powyższych rozważań rozpoznając skargę Sąd uznał za całkowicie chybiony zarzut polegający na błędnej wykładni art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosownie do zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane definicji "robót budowlanych" przez pojęcie to należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Analizując powyższą definicję robót trzeba też mieć na uwadze wymóg zawarty w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tejże ustawy. Stwierdzić należy, iż przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane dotyczy użytkowania obiektów budowlanych dla wzniesienia, których wymagane jest pozwolenie na budowę. Pojęcia "wzniesienia" użytego w przytoczonym wyżej przepisie nie można ograniczać tylko do obiektów realizowanych od podstaw, jak wywodzi to skarżąca. Przypisywanie takiego znaczenia użytemu w tej normie pojęciu nie znajduje żadnego uzasadnienia, ani w treści tegoż przepisu przy uwzględnieniu też jego całej treści, ani też przy analizie wszystkich norm prawnych zawartych w omawianej ustawie. Wskazane wyżej okoliczności nie pozwalają na zaakceptowanie stanowiska strony skarżącej, iż gdy obiekt budowlany podlega jedynie "przebudowie", mimo że jest ona realizowana w oparciu o wydane pozwolenie na budowę, to wskazania zawarte w art. 54 ustawy Prawo budowlane nie mają zastosowania, bowiem ta norma prawna obejmuje wyłącznie sytuacje, gdy miało miejsce "wzniesienie", czyli wybudowanie od podstaw obiektu budowlanego. Przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z naruszeniem przepisów tej ustawy, tj. bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) lub bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55), właściwy organ wymierza karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W zdaniu drugim powołanego przepisu określone zostały zasady obliczania tej kary i wskazano, że stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wobec ziszczenia się wymogów art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stwierdzić należy brak podstaw do zakwestionowania wymierzonej kary. Nieuzasadnione są zarzuty skarżącej w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie ich w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 163, poz. 1364). U podstaw tego zarzutu znalazło się utożsamienie przez skarżącą jako jednego i tego samego postępowania administracyjnego, w którym zostaje wydana, zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę jak i o sprzeciwie wobec zamiaru przystąpienia przez nią do użytkowania przedmiotowego obiektu oraz decyzja o pozwoleniu na użytkowanie i postanowienie wymierzające karę z tytułu nielegalnego użytkowania. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Są to odrębne postępowania, w każdym z których konkretyzuje się inny stosunek administracyjny. Postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę wszczęte zostaje w wyniku wniosku inwestora o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę. Odrębnym od niego jest postępowanie w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (art. 54 Prawa budowlanego z 1994 r.). Jeszcze odrębnym jest postępowanie, w którym zostaje wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 55 Prawa budowlanego z 1994 r.) równolegle do którego toczy się postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Bezzasadne jest więc twierdzenie strony, że skoro obiekt był realizowany na podstawie pozwolenia na budowę z 1995 r. to nie mają zastosowania w przedmiocie wymierzenia kary obecnie obowiązujące przepisy. Postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary zostało zainicjowane kontrolą w wyniku, której ujawniono użytkowanie obiektu. Skoro tak, to w żaden sposób na zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu nadanym jej nowelizacją z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2005 r., Nr 163, poz. 1364), nie ma znaczenia treść art. 7 tejże ustawy nowelizującej. Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj., co należy podkreślić, ustawy nowelizującej), stosuje się przepisy dotychczasowe. Wspomniana ustawa weszła w życie z dniem 26 września 2005 r., (z wyjątkiem art. 1 pkt 3 ustawy, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2006 r., a który dotyczył uprawnień budowlanych). Wszczęcie postępowania, w którym wymierzono skarżącej karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nastąpiło w 2008 r. Art. 7 ustawy nowelizującej dotyczy zatem innych stanów faktycznych, takich, których wszczęcie nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej i niezakończonych decyzjami ostatecznymi. W niniejszym przypadku w chwili wejścia ustawy nowelizującej Prawo budowlane z 1994 r. nie zostało jeszcze wszczęte postępowanie, w ramach którego organy nadzoru budowlanego wymierzyły skarżącej karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Prawdą jest, że w chwili zakończenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę do użytkowania przedmiotowego obiektu można było przystąpić dokonując jedynie zgłoszenia takiego zamiaru właściwemu organowi. Stosownie zaś do treści art. 54 Prawa budowlanego z 1994 r. do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zawiadomienia jednak nie było, w trakcie kontroli obowiązywał jednak już zmieniony przepis art. 55 Prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu nadanym mu właśnie nowelą z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 163, poz. 1364), która weszła w życie z dniem 26 września 2005 r. stanowiąc, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i (koniunkcja) jest on zaliczony do kategorii ...IX-XVIII,...(tak jak przedmiotowy obiekt; pkt 1 art. 55 Prawa budowlanego z 1994 r.). Skarżący zobowiązani byli zatem do uzyskania takiej decyzji, a w świetle postanowień art. 6 k.p.a., stanowiącym, że organy administracji działają na podstawie prawa i braku innych przepisów przejściowych (art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazuje stosować przepisy dotychczasowe jeżeli stan faktyczny odpowiada temu opisanemu w hipotezie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.), organy nadzoru budowlanego miały obowiązek stosować przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. w nowym brzmieniu. Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy i dokonały właściwej interpretacji przepisów prawa. Nie mogą zasługiwać na uwzględnienie zarzuty strony skarżącej odnoszące się do obowiązkowej kontroli. W pełni należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone w wyroku z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt: VII SA/Wa 787/05, LEX nr 190833, że w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia jakiegokolwiek przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, są zobligowane do wymierzenia kary w wysokości określonej w przepisach prawa. Zgodzić się też należy ze stanowiskiem tego sądu, że do powstania obowiązku wynikającego z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r., wystarczy sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu. Stan taki istnieje, gdy obiekt jest użytkowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Trybunał Konstytucyjny badający zgodność przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. z art. 10 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim stanowi on podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, stwierdził, że przepis ten jest zgodny ze wskazanymi przepisami Konstytucji (wyrok z 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK-A 2007/1/2). W uzasadnieniu swojego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązku, które nakładają na nich przepisy ustawy, jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że w tego typu sytuacjach zasada domniemania niewinności nie znajduje zastosowania. Trybunał stwierdził także, że w wypadku kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego mamy do czynienia z pewnym automatyzmem (koncepcja odpowiedzialności obiektywnej). Uniemożliwia to organom administracji uznaniowe kształtowanie sytuacji prawnej podmiotu zagrożonego sankcją. Ustalenie i sposób wyliczenia kary jest poprawny. Organ jest bowiem obowiązany w razie stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego z 1994 r. tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie w wysokości dziesięciokrotnej stawki opłaty, o której mowa w art. 59f. Kara ta stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka (s) wynosi 100.000 zł. Prawidłowo zostały odczytane przez organy pozostałe składniki iloczynu, określone w załączniku do Prawa budowlanego z 1994 r. Zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają zatem prawu. Jako nieuzasadniony należy również uznać zarzut strony skarżącej w zakresie niewskazania przez organ nadzoru budowlanego przepisu stanowiącego naruszenie prawa. O ile zarzut ten jest słuszny w stosunku do postanowienia wydanego przez organ I instancji, gdzie dopiero z uzasadnienia rozstrzygnięcia można formułować wnioski naruszenia przepisów prawa, to całkowicie stanowisko skarżącej jest nietrafione w zakresie postanowienia organu II instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w postanowieniu z dnia [...] października 2008r. zarówno w podstawie prawnej jak i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał art. 54 ustawy Prawo budowlane. Zastosowanie powyższej normy prawnej było konsekwencją niezgłoszenia spornego obiektu do użytkowania, pomimo, iż obowiązek w tym zakresie wynikał z przepisów prawa, a informacja o nim była zawarta w pozwoleniu na budowę. Postanowienie organu II instancji zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Charakter rozstrzygnięcia organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie w sposób bezpośredni zdeterminowany był zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Postanowienie organu II instancji zatem, było takim samym aktem stosowania prawa, jak postanowienie organu I instancji. Działanie organu odwoławczego nie miało charakteru kontrolnego, ale było działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.