I SA/Wa 1570/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Wojewoda [...] (Wojewody), działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej : "ustawa z dnia 13 października 1998 r."), decyzją z dnia [...] maja 2005 r., stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina Miasta [...] nabyła z mocy prawa własność nieruchomości, położonej w T., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] ha, obręb [...], objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w T., stanowiącej własność M. M. oraz A. M. – wspólników X spółka cywilna na prawach współwłasności łącznej, zajętej pod drogę publiczną o kategorii gminnej. Właściciele powyżej wskazanej nieruchomości wnioskiem z dnia 2 lipca 2008 r. wystąpili do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] maja 2005 r. - w trybie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Natomiast Minister Infrastruktury - po rozpatrzeniu odwołania M. M. i A. M. - decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., uchylił w całości decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. wznowił - na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa - postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Zaś decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., stwierdził wydanie decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2005 r. z naruszeniem prawa Następnie ten sam organ - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa -postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją z dnia [...] maja 2005 r. i decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił uchylenia ww. decyzji z dnia [...] maja 2005 r., stwierdzając brak przesłanki wznowieniowej, określonej w art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej – po rozpatrzeniu wniosków A. M. i M. M. o wycofanie odwołań od decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. - umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2013 r. Kolejną decyzją wydaną w tym samym dniu o nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. A. M. i M. M. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2005 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W ich ocenie w toku postępowania nie wykazano faktu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, jak również nie wykazano spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego. Po rozpoznaniu tego wniosku organ wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2005 r. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją tegoż organu z dnia [...] listopada 2014 r. Na skutek skargi A. M. i M. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2015 r. I SA/WA 2/15 uchylił obie decyzje Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Rozpoznając ponownie sprawę, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2005 r. Po rozpoznaniu wniosku Gminy Miasta [...] (Skarżąca) o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Infrastruktury i Budownictwa (Minister) decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia zawartego w obu decyzjach było ustalenie, że na przedmiotowej działce nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowały się części składowe budynku mieszkalnego (tj kamienica wraz ze schodami) posadowionego na działce nr [...], co potwierdza pomiar sprawdzający z przebiegu granic sporządzony w dniu [...] września 2008 r., przez geodetę uprawnionego W. K., pismo Urzędu Miasta T. z dnia [...] października 2008 r wraz z załącznikami, opinia geodety uprawnionego A. B. i opinia geodety uprawnionego A. S. z dnia [...] listopada 2013 r. Oznaczało to w ocenie organu, że Wojewoda w decyzji z dnia [...] maja 2005 r. nieprawidłowo ustalił, że przedmiotowa działka w całości była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną, zatem rażąco naruszył art. 73 ust. 1 ustawy z dnia [...] października 1998 r. uznając zaistnienie przesłanek odnośnie całej działki nr [...]. Minister powołał się również na ocenę prawną zawartą w wyroku tutejszego sądu z dnia [...] kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/WA 2/15. Organ uznał zatem, że skoro w dniu 31 grudnia 1998 r. na przedmiotowej działce znajdowała się nie tylko droga publiczna lecz i części składowe budynku wykluczone było zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i stwierdzanie przejścia własności przedmiotowego gruntu z mocy prawa na własność Gminy Miasta [...]. Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę wnosząc o uchylenie decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2016 r. i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że przesłanka braku zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną była już badana w ramach sprawy o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wojewody, a zatem ta sama okoliczność nie może być ponownie badana w ramach wniosku o stwierdzenie nieważności. Skarżąca wskazała również, że stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13 nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z uwagi na upływ 10 lat od daty jej wydania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie wskazać należy, że sprawa rozpoznawana była przez organy na skutek uchylenia przez tutejszy sąd wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2015 r. I SA/Wa 2/15 decyzji z dnia Minister Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tegoż organu z dnia [...] stycznia 2014 r. Oznacza to, że zarówno organ ponownie rozpoznający sprawę jak i obecnie sąd związani są oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 24 kwietnia 2015 r. Sąd rozpoznający obecnie sprawę wskazuje, że w wyroku z dnia 24 kwietnia 2015 r. sąd odniósł się już do kwestii badania przesłanki braku zajętości nieruchomości pod drogę publiczną w toku postępowania wywołanego wnioskiem o wznowienie postępowania. Przypomnieć bowiem należy w tym miejscu, iż właśnie ujawnienie braku zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną i fakt zbadania tej okoliczności w ramach postępowania wznowieniowego legł u podstaw wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., i [...] listopada 2014 r. uchylonych wyrokiem tutejszego sądu z dnia 24 kwietnia 2015 r. Odnosząc się do faktu, że powołane uprzednio okoliczności zostały ocenione w postępowaniu z wniosku o wznowienie postępowania i uznane przez organ za zasadne, jednak z uwagi na upływ terminu nie było możliwe wydanie merytorycznego orzeczenia w tym postępowaniu – sąd w wyroku z dnia 24 kwietnia 2015 r. stwierdził że argument ten nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia w postępowaniu, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd zgodził się ze stanowiskiem, że tryby nadzwyczajne, tj. stwierdzenie nieważności decyzji i wznowienie postępowania, są trybami niekonkurencyjnymi. Dana okoliczność nie może być bowiem uznana za jedną z wad powodujących wznowienie postępowania i jednocześnie powodować stwierdzenie nieważności decyzji. Wyjaśnił jednak, że organ, oceniając zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa, nie może badać, czy wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Powoływana w postępowaniu wznowieniowym okoliczność ujawnienia dowodów - po wydaniu decyzji - dotycząca wznowienia postępowania - nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy o stwierdzenie nieważności. Sąd podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zadaniem organu jest ocena czy decyzja narusza w sposób rażący prawo. Prowadząc to postępowanie organ nie powinien zatem odwoływać się do postępowania wznowieniowego, lecz dokonać oceny, czy stwierdzone uchybienia stanowiły kwalifikowane naruszenie prawa. Nie ma więc żadnego znaczenia, kiedy dowody zostały ujawnione, lecz istotne jest to, czy w ich świetle wydane rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z przepisami prawa. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględnił ocenę prawną zawartą w wyroku z dnia 24 kwietnia 2015 r. i ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. na przedmiotowej działce znajdowała się nie tylko droga publiczna ale i części składowe budynku posadowionego na działce nr [...]. Sąd obecnie rozpoznający sprawę powyższe ustalenie w pełni podziela, zwłaszcza, że zgodne są one z oceną dokonaną w wyroku tutejszego sądu z dnia 24 kwietnia 2015 r. W wyroku tym sąd stanął na stanowisku, iż materiał zgromadzony w postępowaniu administracyjnym potwierdza, że na przedmiotowej działce w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowały się części składowe budynku posadowionego na działce nr [...]. Nie znajdowała się więc na niej tylko droga publiczna. W konsekwencji organ uznał, że powyższy stan faktyczny nie pozwalał na zastosowanie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a zatem decyzja Wojewody w rażący sposób naruszała prawo. W tym zakresie stanowisko organów jest zgodne z oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 24 kwietnia 2015 r. w którym sąd wskazał, że skoro na przedmiotowej nieruchomości nie znajdowała się tylko droga publiczna, lecz także część składowa nieruchomości budynkowej, to grunt ten nie mógł zostać wywłaszczony i skomunalizowany we wskazanym uprzednio trybie. Sąd podkreślił również w uzasadnieniu cytowanego wyroku, że powołany art. 73 ust. 1 został naruszony w sposób oczywisty i to niezależnie od tego, kiedy został sporządzony i ujawniony dowód w postaci opinii biegłego, czy też wyznaczone były punkty graniczne. Nieruchomość budynkowa w swoich niezmienionych granicach istniała bowiem na przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Stan ten - co oczywiste - wykluczał wywłaszczenie tego gruntu i wydanie decyzji deklaratoryjnej fakt ten sankcjonującej. Sąd obecnie rozpoznający sprawę w pełni podziela ustalenia faktyczne dokonane przez organ zgodnie z którymi w dniu 31 grudnia 1998 r. na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się części składowe budynku. Sąd podziela również stanowisko organu, iż tak ustalony stan faktyczny uniemożliwiał zastosowanie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., co za tym idzie, decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2005 r. rażąco naruszała prawo, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Jednocześnie podniesione w skardze zarzuty dotyczące zbadania w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tych samych przesłanek, które badane były w toku postępowania wznowieniowego sąd uznaje za niezasadne. W toku postępowania wznowieniowego organ badał bowiem, czy i kiedy ujawniły się nowe okoliczności i dowody. W niniejszym postępowaniu organ badał natomiast, czy doszło do rażącego naruszenia art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., to jest czy stan faktyczny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. uzasadniał zastosowanie powyższego przepisu. Skarżąca w uzasadnieniu skargi powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015, poz. 702. Z dnia 21 maja 2015 r. ). Zgodnie z powołanym wyrokiem, art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W przedmiotowej sprawie decyzja Wojewody, wydana została w dniu [...] maja 2005 r., jej nieważność stwierdzona została decyzją z dnia [...] listopada 2015 r.- utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Oznacza to, że od daty wydania decyzji Wojewody do daty stwierdzenia jej nieważności upłynęło więcej niż 10 lat. Odnosząc się do zarzutu Skarżącej wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się co do niekonstytucyjności przepisu, w zakresie w jakim pomija on możliwość odmowy stwierdzenia nieważności. Innymi słowy mówiąc, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, w systemie prawnym winno istnieć uregulowanie pozwalające na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji. W punkcie 10.6 wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że jego rozstrzygnięcie w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki, jak wskazał Sąd konstytucyjny, nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. W punkcie 10.7 uzasadnienia Sąd konstytucyjny wskazał wprost, że nie przesądza o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, ustawodawca dysponuje bowiem swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego sądu z dnia 11 sierpnia 2016 r. I SA/Wa 701/16. W wyroku tym sąd zauważył, że nie kwestionuje, co do zasady, iż stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej w sposób uwzględniający wartości konstytucyjne. Podkreślić jednak należy, że brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Z uwagi na powyższe, uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.