II OSK 906/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 897/16 w sprawie ze skargi I. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie zameldowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Gl 897/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyniku rozpoznania skargi I. J., uchylił postanowienie Wojewody Ś. z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W wyniku rozpoznania wniosku A. K. z dnia [...] marca 2016 r. Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., działając na podstawie art. 31 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2016 r. poz. 722), orzekł o zameldowaniu A. .. na pobyt stały w lokalu przy ul. G. w J. Organ w toku postępowania ustalił, że lokal mieszkalny przy ul. G. należał do D. G., który zmarł w dniu [...] listopada 2015 r. Według organu, zachodziła podstawa do zameldowania w ww. lokalu A. K., z którą zmarły zawarł związek małżeński w dniu [...] listopada 2015 r., ze względu na ustalenie, że wnioskodawczyni w ww. lokalu faktycznie stale zamieszkuje, prowadząc w nim gospodarstwo domowe. Prezydent Miasta J. uznał, że decyzja ma charakter wyłącznie rejestracyjny i porządkowy, wobec czego nie miały dla rozstrzygnięcia znaczenia zarzuty formułowane w toku postępowania przez I. J. (siostrę D. G.) oraz T. G. (matkę D. G.) dotyczące powodów zawarcia związku małżeńskiego przez D. G. z A. K., a także okoliczność, że nie ma ona żadnych potwierdzonych praw do dysponowania mieszkaniem, w tym do wyłącznego w nim zamieszkiwania. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. J., zarzucając że zameldowanie nastąpiło niezgodnie z prawem i bez zgody właścicieli lokalu. Wojewoda Ś. postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania I. J. od decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stroną postępowania meldunkowego jest osoba, na której spoczywa obowiązek meldunkowy oraz osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. II OPS 1/11). Z akt sprawy wynika, że odwołująca się jest siostrą zmarłego właściciela przedmiotowego lokalu – D. G., ujawnionego w dalszym ciągu w księdze wieczystej, zaś postępowanie spadkowe po nim jest w toku. Zdaniem organu, odwołująca się należy zatem do kręgu potencjalnych spadkobierców, a w konsekwencji, nie posiada tytułu prawnego do spornego lokalu. Błędne doręczenie jej decyzji przez organ I instancji nie stanowi podstawy do przyznania statusu strony. Stąd też odwołanie jako wniesione przez osobę nie legitymującą się przymiotem strony powinno było zostać uznane za niedopuszczalne. Uwzględniając skargę I. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 134 k.p.a. oraz bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy w zakresie statusu strony w postępowaniu o zameldowanie w spornym lokalu. Sąd I instancji wyjaśnił, że zastosowanie instytucji z art. 134 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w przypadkach oczywistych, m.in. wówczas, gdy odwołujący w ogóle nie powołuje się na własny interes prawny. Jeżeli zaś ustalenie statusu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, rozstrzygnięcie sprawy i odmowa przyznania przymiotu strony, powinna nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy przedwcześnie jednocześnie uznał, że skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnym do lokalu. Skoro bowiem toczy się postępowanie spadkowe po ujawnionym w księdze wieczystej zmarłym właścicielu lokalu, skarżąca należy do kręgu potencjalnych spadkobierców. Brak zakończenia sprawy spadkowej nie uzasadnia odmowy przyznania przez organ skarżącej statusu strony. Z mocy art. 924 k.c. spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy. Rodzeństwo spadkodawcy należy do kręgu spadkobierców ustawowych w przypadku braku zstępnych spadkodawcy i śmierci choć jednego z jego rodziców (art. 932 § 4 k.c.). Z dołączonego do akt wezwania na termin rozprawy wynika że przed Sądem Rejonowym w Jaworznie toczyła się sprawa z wniosku A. K. z udziałem skarżącej i T. G. o stwierdzenie nabycia spadku po D. G. (sygn. akt I Ns 415/16). O ile zatem zachodziłyby wątpliwości co do kręgu spadkobierców po zmarłym właścicielu lokalu, ujawnionym w księdze wieczystej, przed prawomocnym zakończeniem tego postępowania, jak zauważył Sąd I instancji, nie było możliwe rozpatrzenie odwołania skarżącej i odmowa przyznania jej statusu strony w sytuacji, gdy powołuje się ona na fakt spadkobrania po zmarłym bracie. Z naruszeniem art. 7 k.p.a. organ odwoławczy nie ustalił, czy postępowanie spadkowe zostało zakończone i z jakim wynikiem, ani też nie zastosował instytucji zawieszenia postępowania odwoławczego z mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o ile sprawa była nadal w toku. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącej, jak zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny, organ odwoławczy powinien ustalić wynik sprawy spadkowej, a - o ile nie została jeszcze prawomocnie zakończona - zawiesić postępowanie odwoławcze do czasu prawomocnego zakończenia tej sprawy. Wynik postępowania sądowego stanowić powinien podstawę do ustalenia, czy skarżąca legitymuje się tytułem do lokalu z racji spadkobrania w całości lub w części, a zatem, czy przysługuje jej status strony w sprawie o zameldowanie innej osoby w przedmiotowym lokalu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Ś., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie naruszył art. 134 zd. 1 oraz art. 7 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (w podstawie skargi kasacyjnej organ wskazał art. 97 § 4 k.p.a., niemniej zostało to potraktowane jako oczywista omyłka pisarska w świetle dalszych rozważań koncentrujących się na kwestii prejudycjalności). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Ś. wskazał, że prowadzenie postępowania meldunkowego według wskazań Sądu I instancji byłoby rażąco sprzeczne z celem tego postępowania, które ma charakter wyłącznie rejestracyjny. Obowiązek meldunkowy ma charakter ewidencyjny, niezależny od tytułu prawnego do lokalu i nieodzwierciedlający uprawnień do niego. W rozpoznanej sprawie organ odwoławczy zobowiązany był wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania rozstrzygnięcia, w szczególności to, że I. J. na dzień wydania postanowienia nie była ujawniona w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości i nie dysponowała jakimkolwiek dokumentem, z którego wynikałby jej tytuł prawny do lokalu. Według organu, zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego ustalenia na drodze sądowej kwestii własności lokalu zniweczyłoby cel postępowania meldunkowego tym bardziej, że w swojej skardze I. J. wskazała, że został złożony pozew o uznanie A. K. za niegodnej dziedziczenia. Powyższe powoduje, że toczące się postępowanie spadkowe nie powinno stanowić merytorycznej przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarżący organ zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było postanowienie Wojewody Ś. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] czerwca 2016 r. orzekającej o zameldowaniu na pobyt stały. W swojej skardze kasacyjnej Wojewoda Ś.i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 134 k.p.a., a także art. 7 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niemniej w odniesieniu do tego pierwszego przepisu organ nie zawarł w skardze kasacyjnej jakichkolwiek rozważań, które mogłyby być traktowane jako uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że Sąd dostrzegł w zaskarżonym postanowieniu dwa rodzaje wadliwości. Pierwsza miała związek z posłużeniem się przez organ odwoławczy nieprawidłową formą rozstrzygnięcia procesowego, a druga dotyczyła błędów popełnionych w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Ocena prawna Sądu związana z formą rozstrzygnięcia miała związek z uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, o którym mowa w art. 134 k.p.a., może być wydane jedynie "w przypadkach oczywistych", m.in., gdy ustalenie interesu prawnego strony odwołującej się nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności, gdy odwołujący nie powołuje się na własny interes prawny ale innej osoby (s. 2 uzasadnienia). W każdym innym przypadku przesądzenie, że odwołanie wniosła osoba nie posiadająca statusu strony postępowania wymaga wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). W świetle powyższej oceny prawnej Sądu I instancji dotyczącej nieprawidłowego zastosowania art. 134 k.p.a. ograniczenie rozważań zamieszczonych w skardze kasacyjnej do kwestii związanej wyłącznie ze znaczeniem prowadzenia postępowania spadkowego dla wyniku sprawy powoduje, że przytoczony zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. nie posiada uzasadnienia, przez co Naczelny Sąd Administracyjny odstąpić musiał od jego merytorycznego rozpoznania. Wbrew odmiennej ocenie Wojewody Ś., Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że stanowisko organu odwoławczego w zakresie przyjmującym, iż odwołująca się nie legitymuje się tytułem prawnym do lokalu, przez co nie posiadała legitymacji do zainicjowania postępowania odwoławczego, miało charakter przedwczesny. Tym samym zasadnie Sąd uznał, że kontrolowane postanowienie uchybiało art. 7 k.p.a., wymagającemu podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Odniesienie się do wskazanej kwestii poprzedzone powinno być przypomnieniem, że celem postępowania prowadzonego w sprawie zameldowania jest ustalenie, czy miejscem centrum życiowego osoby dokonującej zgłoszenia pobytu stałego, jest adres wskazany w tym zgłoszeniu (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r. sygn. II OSK 2606/16). Rejestracja meldunku nie jest źródłem jakichkolwiek praw majątkowych, w tym do własności lokalu, w którym zostało dokonane zameldowanie. Wyłączną podstawę do zameldowania stanowi ustalenie, że osoba zgłaszająca fakt pobytu przebywa pod danym adresem. Ma to związek z uznaniem, że ewidencja ludności jest rejestracją stanu faktycznego i nie stanowi formy kontroli legalności zamieszkania i pobytu, czyli posiadania prawa do korzystania z lokalu. Niemniej jednak nie można podzielić stanowiska organu, że z czynności ewidencyjnej nie wynikają jakiekolwiek konsekwencje prawne. Pomimo że przedmiot uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. II OPS 1/11 stanowiła nieobowiązująca już regulacja ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), to za aktualne w dalszym ciągu uznać należy argumenty, które stanowiły o tym, że przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie w lokalu ma nie tylko osoba objęta obowiązkiem meldunkowym, lecz również każda osoba dysponująca tytułem prawnym do tego lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale trafnie wskazał, że postępowanie o zameldowanie określonej osoby w danym lokalu dotyczy interesu prawnego także osoby, która ma tytuł prawny do tego lokalu, albowiem realizacja zamiaru zameldowania się w cudzym lokalu może stanowić naruszenie praw osoby, która ma tytuł prawny do niego. Z tego chociażby względu osoba mająca tytuł prawny do lokalu nie może być pozbawiona prawa do udziału w tym postępowaniu jako strona. W przypadku lokalu mieszkalnego (mieszkania) należy zwrócić uwagę na nienaruszalność mieszkania, którą gwarantuje art. 50 Konstytucji. Zapewnienie nienaruszalności mieszkania oznacza, że dysponent mieszkania ma prawo podejmowania działań w celu wykazania, iż inna osoba nie powinna być zameldowana w jego mieszkaniu. Wprawdzie treść podnoszonych przez taką osobę zarzutów musi się koncentrować wyłącznie na fakcie przebywania danej osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu w danym lokalu, niemniej regulacja materialnoprawna ustawy o ewidencji ludności sprawia, że osoba mająca tytuł prawny do lokalu powinna brać udział w postępowaniu w przedmiocie zameldowania w nim innej osoby i przysługują jej z tego względu wszystkie uprawnienia procesowe przypisane stronie (art. 28 k.p.a.). Naruszenie przez organ prowadzący postępowanie tychże uprawnień, w szczególności pozbawienie strony bez jej winy udziału w postępowaniu wpływa na wadliwość decyzji wydanej w przedmiocie zameldowania. Powyższe zapatrywanie każe odrzucić pogląd organu odwoławczego, zgodnie z którym fakt prowadzenia postępowania spadkowego mającego na celu potwierdzenie nabycia spadku po zmarłym D. G. nie mógł stać na przeszkodzie zameldowaniu A. K. w lokalu mieszkalnym przy ul. G. w J., jeżeli poczynione przez organ ustalenia miały potwierdzać, że wskazana osoba pod ww. adresem faktycznie zamieszkuje z zamiarem stałego tam przebywania. Rzecz w tym, że w kontrolowanym postępowaniu przedmiotem rozważenia przez organ nie pozostawała wyłącznie podstawa faktyczna zameldowania (przebywanie A. K. w lokalu mieszkalnym przy ul. G. z zamiarem stałego w nim pobytu), ale również organ zobowiązany był zapewnić, by układ podmiotowy postępowania, w którym miałaby zostać dokonana konkretyzacja art. 31 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, był określony w sposób prawidłowy. Stwierdzenie zaistnienia przesłanek zameldowania stanowi potwierdzenie okoliczności faktycznych, jednakże okoliczności te organ powinien ustalić w toku postępowania, w którym biorą udział wszystkie osoby, którym przysługuje status strony. Fakt, że dotychczasowy właściciel mieszkania zmarł, a postępowanie spadkowe stwierdzające, kto po nim dziedziczy nie zakończyło się, nie upoważnia organu do uznania, że w sprawie "nie występuje" podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, przez co postępowanie w przedmiocie zameldowania powinno się toczyć wyłącznie z udziałem osoby występującej z wnioskiem o zameldowanie. W tym zakresie Sąd I instancji zasadnie bowiem przyjął, że organ odwoławczy był związany wynikiem sprawy spadkowej i w sytuacji, gdy sprawa tocząca się przed Sądem Rejonowym w Jaworznie nie została prawomocnie zakończona postanowieniem stwierdzającym nabycie spadku po D. G., organ zobowiązany był zawiesić postępowanie odwoławcze do czasu prawomocnego zakończenia tejże sprawy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy przypomnieć, że spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 k.c.). Spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku (art. 925 k.c.). Zagadnienie, które osoby nabyły spadek po D. G. stanowi z tego względu zagadnienie prejudycjalne, albowiem bez wcześniejszego przesądzenia tejże kwestii przez sąd powszechny Wojewoda Ś. nie był w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, czy odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] czerwca 2016 r. wniosła osoba do tego uprawniona. Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, że charakter postępowania meldunkowego sprawia, że czynności meldunkowe powinny być podejmowane niezwłocznie, w sposób odpowiadający faktycznym zmianom w przebywaniu danej osoby pod określonym adresem, niemniej w odniesieniu do lokali o spornym stanie właścicielskim powyższe założenie nie zawsze może zostać zrealizowane. Podzielenie stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną prowadziłoby bowiem do niedającego się zaakceptować wniosku, że o zameldowaniu w lokalu wchodzącym w skład masy spadkowej - do momentu stwierdzenia nabycia spadku – mogłaby decydować wyłącznie wola osoby trzeciej faktycznie w nim przebywającej. W tych warunkach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.