II OSK 544/17

Dnia 21 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Po 106/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji oddala skargę kasacyjną. [pic] II OSK 544/17 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] sp. z o.o. w [...] na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu [...] 2016 r. [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] złożyła skargę na przewlekłość i bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej – WWIOŚ) w zakresie nieprzekazania w ustawowym terminie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska odwołania od decyzji z dnia [...] 2016 r., [...]. Postanowieniem z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 38/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] w przedmiocie nieprzekazania odwołania od decyzji. W uzasadnieniu WSA uznał, że skoro czynność organu w postaci przekazania odwołania nie jest aktem lub czynnością z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. i nie podlega kontroli sądów administracyjnych, to również skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w tego rodzaju sprawie nie przysługuje stronie. Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1704/16, uchylił powyższe postanowienie Sądu I instancji. NSA wyjaśnił, że przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił przepisem art. 133 k.p.a. 7-dniowy termin. Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy i jej załatwienie przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Brak kontroli sądu administracyjnego nad niezmiernie istotną dla całego postępowania administracyjnego czynnością organu I instancji, umożliwiającą ostateczne zakończenie postępowania administracyjnego, czyniłoby organ pierwszej instancji "bezkarnym", mimo "blokowania" możliwości rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji. Z tych wszystkich względów NSA uznał, że na bezczynność organu pierwszej instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., po uprzednim wykorzystaniu środka przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. Brak było zatem podstaw do uznania skargi Spółki za niedopuszczalną i jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że jest ona niezasadna. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu o sygn. akt II OSK 1704/16 przesądził, że na bezczynność organu pierwszej instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., po uprzednim wykorzystaniu środka przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. – tj. wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przystępując do badania sprawy Sąd ustalił, w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy, następujące okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy: – w dniu [...] 2015 r. WWIOŚ wydał decyzję o wymierzeniu Spółce administracyjnej kary pieniężnej za niezłożenie w terminie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów za 2012 r., decyzja została doręczona Spółce w dniu [...] 2016 r.; – pismem z dnia [...] 2016 r., wysłanym w tym samym dniu do WWIOŚ drogą elektroniczną (poprzez ePUAP), Spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji; – informacja o wpłynięciu odwołania na skrytkę organu została przekazana w dniu [...] 2016 r. o godz. 17:42 (na adres: sekretariat@[...].wios.gov.pl), tj. już po godzinach pracy urzędu, z tego względu odwołanie zostało zarejestrowane w organie dnia następnego ([...] 2016 r.), a do Delegatury WWIOŚ w [...] odwołanie wpłynęło [...] 2016 r.; – odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przekazane do GIOŚ dnia [...] 2016 r.; – pismem z dnia [...] 2016 r. Spółka wezwała WWIOŚ do usunięcia naruszenia prawa; – pismem z dnia [...] 2016 r. Spółka wniosła "skargę na przewlekłość oraz bezczynność" WWIOŚ. W skardze Spółka zarzuciła WWIOŚ "przewlekłość postępowania" oraz "niezałatwienie sprawy w terminie", tj. "nieprzekazanie w ustawowym terminie" do GIOŚ odwołania od decyzji WWIOŚ z dnia [...] 2016 r. Oznacza to, że przedmiotem zaskarżenia uczyniono obie postaci opieszałości organu administracji wymienione w art. 3 § 2 pkt 9 (i pkt 8) p.p.s.a., tj. bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Dokonując koniecznego rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania, Sąd wyjaśnił, że pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie Sąd wskazał, że w przypadku istnienia stanu bezczynności organu, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (zob. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stąd dla uwzględnienia skargi na bezczynność organu niezbędne jest istnienie tego stanu zarówno w momencie wniesienia skargi, jak i w dacie orzekania przez sąd. Wydanie wnioskowanego aktu lub interpretacji albo dokonanie żądanej czynności w okresie pomiędzy wniesieniem skargi, a wydaniem wyroku przez sąd, skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie nałożenia ww. zobowiązania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Natomiast nieistnienie stanu bezczynności (w ogóle albo już) w dacie wniesienia skargi uzasadnia oddalenie skargi. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w dniu wniesienia przez Spółkę skargi ([...] 2016 r.), a nawet w dacie wystąpienia przez nią do WWIOŚ z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa ([...] 2016 r.), organ ten nie pozostawał w zarzucanej bezczynności z przekazaniem odwołania Skarżącej do GIOŚ, gdyż odwołanie to zostało przesłane do adresata w dniu [...] 2016 r. Skoro w dacie wniesienia skargi nie istniał zarzucany organowi stan bezczynności, to skargę Spółki w tym zakresie należało oddalić. Badając kwestię przewlekłości postępowania Sąd wskazał, że w myśl art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że datą początkową biegu tego terminu, liczonego według zasad określonych w art. 57 k.p.a. – tj. "dniem otrzymania odwołania" – jest dzień faktycznego wpływu odwołania do organu pierwszej instancji. W istocie chodzi więc w tym przypadki o dzień "doręczenia" odwołania organowi administracji. Odpowiednio odnosząc tę regułę do realiów komunikacji elektronicznej, Sąd przyjął, że otrzymaniem odwołania w rozumieniu art. 133 k.p.a. przez organ administracji będzie moment wprowadzenia odwołania do systemu teleinformatycznego w taki sposób, iż organ będzie mógł zapoznać się z jego treścią. Powyższe stanowisko jest zgodne z ogólną regułą określania miarodajnej chwili złożenia oświadczenia woli wyrażonego w postaci elektronicznej – opartą także na tzw. teorii doręczenia – wyartykułowaną w art. 61 § 2 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym oświadczenie woli wyrażone w postaci elektronicznej jest złożone innej osobie z chwilą, gdy wprowadzono je do środka komunikacji elektronicznej w taki sposób, żeby osoba ta mogła zapoznać się z jego treścią. Ponadto jest ono zbieżne z wyrażanym w doktrynie postępowania administracyjnego poglądem, że podanie wnoszone drogą elektroniczną powinno dotrzeć do organu w sposób umożliwiający mu zapoznanie się z jego treścią i to w normalnym toku czynności. Wobec tego należy uznać, że w sytuacji, gdy odwołanie zostanie wniesione drogą elektroniczną poza godzinami urzędowania organu, to za dzień otrzymania takiego odwołania przyjdzie uznać najbliższy dzień roboczy, gdyż dopiero wówczas organ (pracownicy jego urzędu) będzie miał możliwość zapoznać się z treścią odwołania (nie ma natomiast znaczenia, czy faktycznie się zapozna). Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotowe odwołanie zostało wniesione przez Spółkę w dniu [...] 2016 r. (poniedziałek) już po godzinach pracy WWIOŚ (o godz. 17:42), to należy uznać, że organ otrzymał je (w rozumieniu art. 133 k.p.a.) w następnym dniu roboczym, tj. [...] 2016 r. (fakt późniejszego jeszcze o 1 dzień przekazania odwołania do właściwej Delegatury WWIOŚ pozbawiony jest już w tym kontekście relewancji prawnej, gdyż sposób organizacji i czas przepływu korespondencji w ramach wewnętrznej struktury urzędu organu obciąża ten organ). Jest zaś poza sporem, że odwołanie to zostało przekazane (wraz z aktami sprawy) do GIOŚ w dniu [...] 2016 r., a więc w ciągu 8 dni od jego otrzymania przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu I instancji nieznaczne, jednodniowe uchybienie terminu na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu nie daje dostatecznych podstaw do stwierdzenia, iżby WWIOŚ przy wykonywaniu tej czynności dopuścił się "przewlekłego prowadzenia postępowania" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzut art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację, że organ nie działał przewlekle, będąc zobowiązanym do podjęcia czynności w ustawowym terminie, pomimo przekroczenia jednoznacznego terminu ustawowego na wykonanie tych czynności, wynikającego z art. 133 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że z zaskarżonego wyroku można wyciągnąć wnioski, że organ jest całkowicie bezkarny i może przewlekać terminy ustawowe, w których jest zobowiązany przekazać odwołanie do organu II instancji, pomimo jednoznacznej woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 133 k.p.a., iż odwołanie musi być przekazane w terminie siedmiu dni, a nie ośmiu dni. Zdaniem skarżącej kasacyjnie skarga jest uzasadniona, albowiem organ dopuścił się przewlekłości i nie zachował ustawowego terminu na przekazanie organowi odwoławczemu odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu. Natomiast wielkość uchybienia terminu ustawowego może ewentualnie mieć wpływ na określenie przez Sąd, czy przewlekłość miała charakter rażący. Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej jej autor wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy bez rozprawy, oświadczając, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stała się bezczynność i przewlekłość działania [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie nieprzekazania w ustawowym terminie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska odwołania od decyzji z dnia [...] 2016 r. W ramach podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację, że organ nie działał przewlekle, będąc zobowiązanym do podjęcia czynności w ustawowym terminie, pomimo przekroczenia jednoznacznego terminu ustawowego na wykonanie tych czynności, wynikającego z art. 133 k.p.a. Tak sformułowany zarzut nie może przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W § 2 tegoż artykułu wskazano natomiast jakiego rodzaju akty i czynności podlegają kontroli sądowej, jak również, że kontroli tej podane zostały bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, w tym także w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw – pkt 9. Wskazany art. 3 § 2 p.p.s.a. wyznacza zatem zakres przedmiotowy kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Do naruszenie wskazanego w skardze kasacyjnej art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. mogłoby dojść zatem wówczas, gdyby sąd administracyjny nie dokonał kontroli bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej w kontekście przepisów prawa regulujących to postępowanie. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu kontrolę taką przeprowadził uznając, że w sprawie nie doszło ani do bezczynności organu ani do przewlekłości w prowadzeniu postępowania . Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej kasacyjnie, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej w podstawie kasacyjnej normie. Odnosząc się do wywodów skargi w zakresie przekroczenia 7 dniowego terminu na przekazanie odwołania, określonego w art. 133 k.p.a., to nie można się z nimi zgodzić. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ nie zachowując ustawowego terminu na przekazanie organowi odwoławczemu odwołania, dopuścił się przewlekłości a wielkość uchybienia terminu może mieć jedynie wpływ na określenie przez Sąd, czy przewlekłość miała charakter rażący. Przyjmuje się, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie wypełniają przesłanki określonej w art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12). Mając na uwadze przedmiot skargi (nieprzekazanie odwołania przez organ I instancji do organu odwoławczego), a także bezsporny fakt, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazał odwołanie z jednodniowym uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 133 k.p.a., uchybienia tego nie sposób utożsamiać z przewlekłym postępowaniem, lecz nosi ono co najwyżej znamiona "spóźnienia", które nie stanowiło podstawy do uwzględnienia skargi Spółki. Reasumując należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że tak nieznaczne uchybienie terminu nie daje dostatecznych podstaw do stwierdzenia, że WWIOŚ przy wykonywaniu tej czynności dopuścił się "przewlekłego prowadzenia postępowania" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Jako że zarzut zgłoszony w ramach podstaw kasacyjnych okazał się nieuzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.