IV SAB/Po 106/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji oddala skargę Nieprawomocnym postanowieniem z 24 maja 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 38/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Poznaniu odrzucił skargę [...] na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu w przedmiocie nieprzekazania odwołania od decyzji. W uzasadnieniu tego postanowienia WSA podał, że w dniu 22 marca 2016 r. [...] (zwana też dalej "Spółką" lub "Skarżącą") złożyła skargę na przewlekłość i bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "WWIOŚ") w zakresie nieprzekazania w ustawowym terminie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GIOŚ") odwołania od decyzji WWIOŚ z [...] lutego 2016 r. nr [...] Dalej WSA podniósł, że skarga dotyczyła bezczynności organu, która zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") podlega kontroli sądów administracyjnych, z tym że dotyczy wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Przytoczywszy treść art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. WSA wyjaśnił, że badając, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, jej dopuszczalność, uznał, iż zgłoszone przez Spółkę żądanie przekazania odwołania skierowane do WWIOŚ nie dotyczyło sprawy, w której organ obowiązany byłby podjąć jakiekolwiek działania, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., w tym również wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przekazanie odwołania nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia ani pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego. Nie stanowi również innego aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż czynność przekazania odwołania nie rozstrzyga o uprawnieniach bądź obowiązkach skarżącego wynikających z przepisów prawa. Niniejsza sprawa nie podlega zatem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – na poparcie czego WSA przywołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) o sygn. akt I OSK 169/12. W konsekwencji WSA uznał, że skoro czynność organu w postaci przekazania odwołania nie jest aktem lub czynnością z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. i nie podlega kontroli sądów administracyjnych, to również skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w tego rodzaju sprawie nie przysługuje stronie. Na marginesie wskazał, że ochrona praw jednostki w takim przypadku może nastąpić ewentualnie w drodze skargi na bezczynność organu II instancji w przedmiocie rozpoznania odwołania, po wyczerpaniu środka, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe WSA – jak zastrzegł – nie rozpoznawał sprawy merytorycznie, a odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na skutek skargi kasacyjnej Spółki, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), postanowieniem z 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1704/16, uchylił opisane postanowienie WSA. W uzasadnieniu NSA wskazał na nowelizację przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. dokonaną ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r. – w tym fakt ograniczenia zakresu pkt 4 tego przepisu oraz dodania w nim pkt 9 – i podkreślił, że w niniejszej sprawie WSA orzekał na podstawie przepisów zmienionych w wyniku ww. nowelizacji, w tym zmienionego art. 3 § 2 p.p.s.a. Na tym tle zarzucił, że WSA w zaskarżonym postanowieniu odniósł się tylko do pkt 4 § 2 art. 3 p.p.s.a., którego dotyczy pkt 8 tego przepisu, nie wziął natomiast pod uwagę możliwości zastosowania w niniejszej sprawie pkt 9 § 2 art. 3 p.p.s.a., który – w ocenie NSA – powinien był zastosować. Dalej NSA wyjaśnił, że przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił, w przepisie rangi ustawy (art. 133 k.p.a.), ściśle określony 7-dniowy termin. Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ pierwszej instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby, zdaniem NSA, sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego) tego obowiązku. Wykonanie przez organ bądź zaniechanie wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Przekazanie organowi drugiej instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy i jej załatwienie przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Brak kontroli sądu administracyjnego nad niezmiernie istotną dla całego postępowania administracyjnego czynnością organu pierwszej instancji, umożliwiającą ostateczne zakończenie postępowania administracyjnego, czyniłoby organ pierwszej instancji "bezkarnym", mimo "blokowania" możliwości rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji. Organy administracji publicznej, rozstrzygając powierzone im sprawy, muszą ściśle przestrzegać reguł określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Są one zobowiązane do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Z tych wszystkich względów NSA uznał, że na bezczynność organu pierwszej instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., po uprzednim wykorzystaniu środka przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. Podkreślił, że istnieje ścisły związek między przesłaniem odwołania z aktami sprawy, a realizacją prawa strony do rozpoznania jej sprawy w postępowaniu administracyjnym przez właściwy organ. Treść art. 133 k.p.a. rodzi po stronie WWIOŚ obowiązek wykonania czynności materialno-technicznej, tj. przesłania do GIOŚ odwołania wraz z aktami sprawy w ustawowym terminie, co umożliwi realizację prawa strony wnoszącej odwołanie do rozpoznania jej sprawy przez organ odwoławczy. W związku z tym, zdaniem NSA, wyrażony w zaskarżonym postanowieniu pogląd, że czynność przesłania odwołania wraz aktami organowi odwoławczemu nie podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, bez uwzględnienia przez WSA możliwości zastosowania w niniejszej sprawie regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., był chybiony. Stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie, w oparciu o art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Brak było zatem podstaw do uznania skargi Spółki za niedopuszczalną i jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [dalej w skrócie: "k.p.a."] oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W zapadłym w niniejszej sprawie, wyżej opisanym postanowieniu NSA o sygn. akt II OSK 1704/16 zostało przesądzone, że na bezczynność organu pierwszej instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego właśnie na podstawie wyżej przywołanego art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., po uprzednim wykorzystaniu środka przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. – tj. wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że Spółka takie wezwanie do WWIOŚ wystosowała, pismem z 21 marca 2016 r. (k. 8 akt). W konsekwencji w referowanym postanowieniu NSA stwierdzono, że brak było podstaw do uznania skargi Spółki za niedopuszczalną i jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozpoznający ponownie sprawę, Sąd w niniejszym składzie był powyższym stanowiskiem NSA co do dopuszczalności przedmiotowej skargi związany – zgodnie z art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a., który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny – co oznacza, że rzeczą Sądu było zbadanie skargi od razu pod kątem jej zasadności. Przystępując do tego badania Sąd ustalił, w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy, następujące okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy: - [...] lutego 2015 r. WWIOŚ wydał decyzję o wymierzeniu Spółce administracyjnej kary pieniężnej za [...]., znak: [...] (k. 7). Decyzja została doręczona Spółce w dniu [...] lutego 2016 r.; - pismem z [...] marca 2016 r., wysłanym w tym samym dniu do WWIOŚ drogą elektroniczną (poprzez ePUAP), Spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji (k. 6–7); - informacja o wpłynięciu odwołania na skrytkę organu została przekazana w dniu 07 marca 2016 r. o godz. 17:42 (na adres: [email protected]), tj. już po godzinach pracy urzędu (zob. odpowiedź na skargę – k. 4 oraz wyjaśnienia organu – k. 71). Z tego względu odwołanie zostało zarejestrowane w organie dnia następnego ([...].03.2016 r.). Do Delegatury WWIOŚ w [...] odwołanie wpłynęło [...] marca 2016 r. (k. 71); - odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przekazane do GIOŚ [...] marca 2016 r. (k. 4, k. 71–74); - pismem z 21 marca 2016 r. Spółka wezwała WWIOŚ do usunięcia naruszenia prawa (k. 8); - pismem z 22 marca 2016 r. Spółka wniosła przedmiotową "skargę na przewlekłość oraz bezczynność" WWIOŚ (k. 3). W skardze Spółka zarzuciła WWIOŚ "przewlekłość postępowania" oraz "niezałatwienie sprawy w terminie", tj. "nieprzekazanie w ustawowym terminie" do GIOŚ odwołania od decyzji WWIOŚ z [...] lutego 2016 r. Oznacza to, że przedmiotem zaskarżenia uczyniono obie postaci opieszałości organu administracji wymienione w art. 3 § 2 pkt 9 (i pkt 8) p.p.s.a., tj. bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Dokonując koniecznego rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania, należy wyjść od stwierdzenia, że nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 11) i polegała m.in. na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). W ocenie Sądu takie rozumienie ww. pojęcia pozostaje aktualne także na gruncie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (dodanego 15 sierpnia 2015 r.). Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). W przypadku stwierdzenia istnienia stanu bezczynności organu, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (zob. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stąd dla uwzględnienia skargi na bezczynność organu niezbędne jest istnienie tego stanu zarówno w momencie wniesienia skargi, jak i w dacie orzekania przez sąd. Wydanie wnioskowanego aktu lub interpretacji albo dokonanie żądanej czynności w okresie pomiędzy wniesieniem skargi, a wydaniem wyroku przez sąd, skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie nałożenia ww. zobowiązania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Natomiast nieistnienie stanu bezczynności (w ogóle albo już) w dacie wniesienia skargi uzasadnia oddalenie skargi (por. wyrok WSA z 14.01.2016 r., IV SAB/Po 131/15, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że w dniu wniesienia przez Spółkę skargi (22 marca 2016 r.), a nawet w dacie wystąpienia przez nią do WWIOŚ z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (21 marca 2016 r.), organ ten nie pozostawał w zarzucanej bezczynności z przekazaniem odwołania Skarżącej do GIOŚ, gdyż jest poza sporem, że odwołanie to zostało przesłane do adresata w dniu 16 marca 2016 r. Skoro w dacie wniesienia skargi nie istniał zarzucany organowi (WWIOŚ) stan bezczynności, to skargę Spółki w tym zakresie należało oddalić. W ocenie Sądu powyższe uwagi można odpowiednio odnieść do skargi Spółki także w pozostałym zakresie – dotyczącym zarzucanej przewlekłości postępowania WWIOŚ. Z uwagi jednak na upowszechniające się w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko – zgodnie z którym wydanie przez organ administracji wnioskowanej decyzji lub innego aktu (odpowiednio: dokonanie żądanej czynności) przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania i ewentualnego uwzględnienia przez sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z 03.09.2013 r., II OSK 891/13, CBOSA) – Sąd w niniejszym składzie uznał za zasadne rozważenie, czy przed wniesieniem skargi nie doszło w rozpoznawanej sprawie do zarzucanej przewlekłości w przekazaniu przez WWIOŚ odwołania Spółki do GIOŚ. W myśl art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że datą początkową biegu tego terminu, liczonego według zasad określonych w art. 57 k.p.a. – tj. "dniem otrzymania odwołania" – jest dzień faktycznego wpływu odwołania do organu pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z 28.05.2008 r., II OSK 560/07, OSP 2012, nr 5, poz. 56; a także wyroki WSA: z 01.10.2008 r., IV SA/Wa 1189/08; z 10.06.2009 r., II SA/Ol 400/09; z 12.01.2012 r., III SA/Gd 491/11; z 22.03.2016 r., II SAB/Bd 104/15; z 07.04.2016 r., VI SA/Wa 2647/15 – CBOSA). W istocie chodzi więc w tym przypadki o dzień "doręczenia" odwołania organowi administracji. Odpowiednio odnosząc tę regułę do realiów komunikacji elektronicznej, należy stwierdzić, że z otrzymaniem odwołania w rozumieniu art. 133 k.p.a. przez organ administracji będzie się mieć do czynienia w momencie wprowadzenia odwołania do systemu teleinformatycznego w taki sposób, iż organ będzie mógł zapoznać się z jego treścią. Powyższe stanowisko jest zgodne z ogólną regułą określania miarodajnej chwili złożenia oświadczenia woli wyrażonego w postaci elektronicznej – opartą także na tzw. teorii doręczenia – wysłowioną w art. 61 § 2 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że: "Oświadczenie woli wyrażone w postaci elektronicznej jest złożone innej osobie z chwilą, gdy wprowadzono je do środka komunikacji elektronicznej w taki sposób, żeby osoba ta mogła zapoznać się z jego treścią" (por. też Z. Radwański [w:] System Prawa Prywatnego. Tom 2. Prawo cywilne – część ogólna, pod red. Z. Radwańskiego, Warszawa 2008, s. 292–293). Ponadto jest ono zbieżne z wyrażanym w doktrynie postępowania administracyjnego, co do zasady słusznym poglądem, że podanie wnoszone drogą elektroniczną powinno dotrzeć do organu w sposób umożliwiający mu zapoznanie się z jego treścią, i to w normalnym toku czynności (tak D. Fleszar, Elektroniczne wnoszenie podań w postępowaniu administracyjnym, "Casus" nr 65 (jesień 2012) s. 38). Wobec tego należy uznać, że w sytuacji, gdy odwołanie zostanie wniesione drogą elektroniczną poza godzinami urzędowania organu, to za dzień otrzymania takiego odwołania przyjdzie uznać najbliższy dzień roboczy, gdyż dopiero wówczas organ (pracownicy jego urzędu) będzie miał możliwość zapoznać się z treścią odwołania (nie ma natomiast znaczenia, czy faktycznie się zapozna). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie przedmiotowe odwołanie zostało wniesione przez Spółkę w dniu 07 marca 2016 r. (poniedziałek) już po godzinach pracy WWIOŚ (o godz. 17:42), to należy uznać, że organ otrzymał je (w rozumieniu art. 133 k.p.a.) w następnym dniu roboczym, tj. 08 marca 2016 r. (fakt późniejszego jeszcze o 1 dzień przekazania odwołania do właściwej Delegatury WWIOŚ pozbawiony jest już w tym kontekście relewancji prawnej, gdyż sposób organizacji i czas przepływu korespondencji w ramach wewnętrznej struktury urzędu organu obciąża ten organ). Jest zaś poza sporem, że odwołanie to zostało przekazane (wraz z aktami sprawy) dalej do GIOŚ w dniu 16 marca 2016 r., a więc w ciągu 8 dni od jego otrzymania przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu w niniejszym składzie, tak nieznaczne – jednodniowe – uchybienie terminu na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu nie daje dostatecznych podstaw do stwierdzenia, iżby WWIOŚ przy wykonywaniu tej czynności dopuścił się "przewlekłego prowadzenia postępowania" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. W związku z tym, w ocenie Sądu, także w tym zakresie skarga Spółki nie miała usprawiedliwionych podstaw. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.