II SA/Gd 613/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga Wspólnoty Mieszkaniowej na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2016 r. nr [..]. Z akt sprawy wynika, że postanowienie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2016 r. nr [...] nałożył na skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 15 września 2016 r. oceny technicznej zawierającej w swej treści opinię czy zasadne jest odtworzenie rozebranej poziomej części przewodu kominowego biegnącego nad lokalem mieszkalnym nr 12, łączącego pionowy przewód kominowy odprowadzający spaliny z kuchni kaflowej zamontowanej w lokalu mieszkalnym nr 11 z kominem murowanym pięcioprzewodowym biegnącym przez poddasze znajdujące się nad lokalem nr 12, bądź czy ze względów technicznych zasadne winno być wykonanie nadbudowania komina odprowadzającego spaliny z kuchni kaflowej zamontowanej w lokalu mieszkalnym nr 11 poprzez przedłużenie przedmiotowego komina odcinkiem pionowym poprowadzonym przez poddasze i wyprowadzenie ponad dach w budynku mieszkalnym S. położonym na działce nr [..] w miejscowości S. gmina D. Organ wskazał, że ocena winna być wykonana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia odpowiedniej specjalności - mistrz kominiarski lub osoba posiadająca stosowne uprawnienia budowlane. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że dnia 27 kwietnia 2016 r. wydał decyzję w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego poziomego przewodu kominowego biegnącego nad lokalem mieszkalnym nr 12, łączącego pionowy przewód kominowy odprowadzający spaliny z kuchni kaflowej zamontowanej w lokalu mieszkalnym nr 11 z kominem murowanym pięcioprzewodowym biegnącym przez poddasze znajdujące się nad lokalem nr 12. Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który poddał w wątpliwość zasadność odtwarzania rozebranego odcinka komina, a także prawidłowość dotychczasowego rozwiązania odprowadzenia spalin z lokalu mieszkalnego nr 11 i 12. Powiatowy Inspektor stwierdził, że postanowienie stanowi element postępowania dowodowego, a zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy pozwoli organowi na podjęcie decyzji w sprawie. W zażaleniu skarżąca wniosła o zobowiązanie poszczególnych członków wspólnoty do wykonania wskazanych w postanowieniu czynności. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w części dotyczącej nałożonego obowiązku dostarczenia oceny technicznej oraz uchylił je w zakresie terminu, ustalając nowy termin dostarczenia oceny technicznej na dzień 30 października 2016 r. Uzasadniając postanowienie, organ odwoławczy wskazał, że wydanie postanowienia w sprawie ekspertyzy musi być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Organ stwierdził nadto, że w aktach sprawy znajdują się opinie kominiarskie, które potwierdzają zły stan techniczny kominów i zawierają szereg zaleceń oraz uwag. Również ustalenia faktyczne zawarte w protokole z dnia 27.11.2015 r. potwierdzają zły stan techniczny kominów i przewodów kominowych. W ocenie organu odwoławczego względy bezpieczeństwa uzasadniają nałożenie obowiązku, przy czym ocena techniczna powinna dać przede wszystkim odpowiedź czy dotychczasowy sposób odprowadzania spalin z kuchni w lokalu nr 11 był zgodny z przepisami. Tylko wówczas organ mógłby bowiem rozważyć zasadność podjęcia czynności związanych z odtworzeniem rozebranej części poziomej przewodu kominowego i wykonania dalszych robót. Natomiast w przeciwnym razie ocena techniczna powinna wskazywać inny sposób odprowadzenia spalin z lokalu nr 11. Nadto organ stwierdził, że część poddasza, w której znajdował się rozebrany poziomy odcinek przewodu nie przynależy do żadnego lokalu mieszkalnego, a więc jest częścią wspólną budynku, i dlatego obowiązek dostarczenia oceny technicznej powinien być nałożony na Wspólnotę. W skardze do Sądu skarżąca Wspólnota wniosła o uchylenie powyższego postanowienia, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 80 Kpa i art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 136 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie, a także błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że odcinek poziomy komina był rozebrany, w sytuacji gdy jeden mieszkańców twierdzi, że doszło do zawalenia się tego odcinka komina podczas czyszczenia przewodów kominowych. Nadto zarzuciła naruszenie art. 81c ust.2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnianie dlaczego organ nie jest w stanie sam w tamach posiadanych uprawnień i kompetencji ustalić, czy konieczne jest przeprowadzenie określonych prac, czy też nie i dlaczego konieczne jest przedstawienie osobnej ekspertyzy, pomimo że w aktach sprawy znajdują się już ekspertyzy kominiarskie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zgodnie z którym zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, których koszty ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W art. 81c Prawa budowlanego zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i nadzoru budowlanego zostały wyposażone w istotne środki wspierające wykonywanie zadań powierzonych im przepisami Prawa budowlanego. Ocen technicznych i ekspertyz przewidzianych w przepisie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego właściwe organy mogą żądać wówczas, gdy prowadzą postępowanie administracyjne, jak i niezależnie od prowadzonego postępowania administracyjnego. Za taką oceną przemawia umieszczenie tego przepisu w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, które nadaje mu ogólnego charakteru - środka służącego organom w każdym przypadku wykonywania nałożonych na nie obowiązków. Przede wszystkim stwierdzić należy, że nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej na zasadzie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane znajduje uzasadnienie wyłącznie w przypadkach w nim wskazanych, tj. powzięcia przez organ administracji uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Działania organów podejmowane w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane mają na celu tylko i wyłącznie ustalenie stanu faktycznego sprawy, a wydane postanowienie ma charakter dowodowy i podejmowane jest z reguły w ramach toczącego się już postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r. o sygn. akt II OSK 1192/05). W wyroku z dnia 12 maja 2011 r., II OSK 865/1 (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, że z uwagi na użycie we wskazanym przepisie nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej czy ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie komentowanego przepisu muszą być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymagają wyczerpującego uzasadnienia. Skorzystanie z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 musi być powodowane uzasadnionymi wątpliwościami, a ponadto organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego daje organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek, lecz o charakterze kwalifikowanym. Stosując ten przepis, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie, obowiązany jest udowodnić, że istnieją uzasadnione wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. W orzecznictwie podkreśla się, że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, stąd też przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego obiektu powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Zatem omawiamy przepis nie może być nadużywany i nawet sam fakt dokonania samowoli budowlanej nie uzasadnia nałożenia obowiązków wymienionych w cytowanym przepisie. Tym samym ustawowa przesłanka, czyli istnienie uzasadnionych wątpliwości nie może być automatycznie utożsamiana z faktem wykonania robót w ramach samowoli budowlanej, nie może stanowić samodzielnej i wystarczającej przesłanki nałożenia obowiązków określonych w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego (WSA z Krakowa z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 351/07, oraz WSA w Warszawie z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 567/09). Z zaskarżonego postanowienia nie wynika jednakże, jakimi względami kierował się organ, a zwłaszcza jaki jest stan sprawy, skutkiem czego nie można uznać, że przedmiotowe rozstrzygnięcie było oparte na właściwych przesłankach, mieszczących się w ramach uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ I instancji na podstawie art. 81c ust.2 prawa budowlanego nałożył na skarżącą obowiązek dostarczenia oceny technicznej zawierającej w swej treści opinię czy zasadne jest odtworzenie rozebranej poziomej części przewodu kominowego czy ze względów technicznych zasadne winno być wykonanie nadbudowania komina odprowadzającego spaliny z kuchni kaflowej zamontowanej w lokalu mieszkalnym nr 11. Powyższe obowiązki nie mieszczą się w zakresie oceny technicznej lub ekspertyzy w rozumieniu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie organu I instancji zapadło zatem z naruszeniem tego przepisu, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. Nadto z treści postanowienia organu I instancji nie wynika w ogóle, jakie wątpliwości organ ten powziął co do aktualnego stanu technicznego obiektu budowlanego czy też jakości wyrobów budowlanych, względnie robót budowlanych ani też czy były one uzasadnione. Organ I instancji stwierdził jedynie, że postanowienie stanowi element postępowania dowodowego, a zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy pozwoli mu na podjęcie decyzji w sprawie. Organ odwoławczy z kolei stwierdził, że względy bezpieczeństwa uzasadniają nałożenie obowiązku, przy czym ocena techniczna powinna dać przede wszystkim odpowiedź czy dotychczasowy sposób odprowadzania spalin z kuchni w lokalu nr 11 był zgodny z przepisami. Taki zakres oceny nie wynika jednakże z treści postanowienia organu I instancji. Co więcej, ekspertyza lub ocena techniczna, o której mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego może dotyczyć wyłącznie stanu technicznego obiektu budowlanego lub jakości wykonanych robót budowalnych lub materiałów budowlanych. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego oczekują natomiast, aby w ocenie technicznej wskazano jakie mają podjąć rozstrzygnięcie w sprawie. Ekspertyza nie może zastępować organu w dokonaniu właściwej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. W aktach sprawy znajdują się opinie kominiarskie potwierdzające zły stan techniczny kominów, które zawierają zalecenia oraz uwagi. Wreszcie zły stan techniczny kominów i przewodów kominowych został stwierdzony przez organ I instancji w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 27.11.2015 r. Podsumowując, należy stwierdzić, że rozpoznając niniejszą sprawę organy nie oceniły należycie zgromadzonego w niej materiału dowodowego, naruszając tym samym reguły wynikające z art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.