II SA/Kr 1215/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Starosty M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 4 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa - Starosty M. kwotę 680 zł ( słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 5 maja 2016r. nr [....] orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty M. z dnia 15 stycznia 2014 r. nr [....] w zakresie pkt 3, którym zobowiązano [....] Sp. z o.o. z siedzibą w M. do wykonania na własny koszt prac rekultywacyjnych zgodnie z opisanym projektem rekultywacji w terminie do 31 sierpnia 2014 r. oraz do zawiadomienia Starosty o wykonaniu rekultywacji. Decyzja powyższa zapadła w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. II SA/Kr 1263/15 decyzji Kolegium z dnia 24 lipca 2015 r. nr [....] oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia 9 czerwca 2015r. nr [....] odmawiających stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Starosty [....] . W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, iż z mocy art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związane oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku, a ocena ta wskazuje w sposób niewątpliwy na wyeliminowanie z obrotu prawnego powyższej decyzji Starosty [....] . Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Starosta [....] działając imieniem Skarbu Państwa. Starosta stwierdził, iż Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości, która podlegała rekultywacji, ma interes prawny w udziale w postępowaniu dotyczącym rekultywacji, który skutkuje, iż jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Starosta podniósł szereg zarzutów pod adresem decyzji Kolegium. Stanowisko w sprawie przedstawił także wnioskodawca postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji - [....] Sp. z o.o. z siedzibą w [....]podnosząc, iż - w jego ocenie - Skarbowi Państwa nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku rekultywacji gruntów na użytkownika wieczystego tego gruntu, a to winno skutkować umorzeniem postępowania wszczętego wnioskiem Starosty [....] o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 4 sierpnia 2016r. nr [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 i art. 127 § 3 kpa, umorzyło postępowanie z wniosku Starosty [....] o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podano, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której ocenie podlega wydana przez Starostę [....] na mocy art. 22 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 509) decyzja w przedmiocie nałożenia obowiązku rekultywacji gruntu, przy czym obowiązek rekultywacji dotyczy gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa oddanego w użytkowanie wieczyste [....] Sp. z o.o. z siedzibą w M. i został przez Starostę M. nałożony na użytkownika wieczystego gruntu. Starosta zadania określone ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych wykonuje w ramach administracji rządowej podobnie jak powierzone mu ustawą o gospodarce nieruchomościami zadanie reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje wyłączenia starosty od rozpatrzenia sprawy rekultywacji gruntów rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa, w odniesieniu do których starosta wydający rozstrzygnięciem pełni jednocześnie rolę podmiotu reprezentującego Skarb Państwa. Wobec tego organ odwoławczy podał, iż skoro starosta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do Skarbu Państwa lub powiatu jako osoby prawnej, to uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ powiatu w odniesieniu do tegoż powiatu lub Skarbu Państwa jako osoby prawnej następuje kosztem uprawnień procesowych Skarbu Państwa lub powiatu w postępowaniu administracyjnym (podobnie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn.. IV SA/Po 825/11). Tym samym Skarb Państwa nie posiada statusu strony postępowania administracyjnego w sprawach, w których ta sama osoba jest zarówno piastunem funkcji organu administracji publicznej uprawnionym do wydania decyzji w sprawie jak i z mocy prawa podmiotem reprezentującym Skarb Państwa jako osobę prawną. Jednocześnie organ odwoławczy podał, iż Skarb Państwa czy też jednostka samorządu terytorialnego traci uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym gruntu, jeżeli grunt ten został oddany w użytkowanie wieczyste. Prawa i obowiązki związane z takim gruntem przejmuje co do zasady użytkownik wieczysty i to on - w świetle art. 28 k.p.a. - ma interes prawny w udziale w postępowaniu dotyczącym gruntu. Stanowisko takie wynika z treści prawa użytkowania wieczystego - art. 233 Kodeksu cywilnego. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje żadnych ograniczeń w zakresie korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego na rzecz Skarbu Państwa lub powiatu, a zatem nie ma żadnych podstaw prawnych do przyjęcia, iż Skarb Państwa jako właściciel gruntu ma status strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych na podstawie tej ustawy w odniesieniu do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [....], zarzucając: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 kpa poprzez bezzasadne przyjęcie, iż wniosek Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę [....] o ponowne rozpatrzenie sprawy nie pochodzi od strony postępowania, a tym samym bezpodstawne umorzenie postępowania wywołanego wniesieniem tego wniosku przez Skarb Państwa jako bezprzedmiotowego, - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez pominięcie - z naruszeniem art. 10 i art. 28 kpa - w prowadzonym postępowaniu jednej ze stron. tj. Gminy [....] - która jako użytkownik wieczysty działek nr [....] i [....]. objętych [....] , położonych w K. , a także jako strona postępowania zakończonego decyzją Starosty [....] , posiada interes prawny, by brać udział w postępowaniu dot. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [....] ustalającej nowy kierunek rekultywacji na tych działkach. W oparciu o to wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, stwierdzenie nieważności decyzji SKO w K. z dnia 5 maja 2016r. znak: [....] i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano, iż zgodnie z art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, również w odniesieniu do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. Z uwagi na orzekanie w I instancji przez Starostę [....] w sprawie zmiany kierunku rekultywacji przedmiotowych działek, Skarb Państwa był właśnie w postępowaniu zwykłym pozbawiony możliwości reprezentacji - jako strona postępowania - przez Starostę [....] . Pomimo, że Skarb Państwa posiadał interes prawny w udziale w tym postępowaniu jako właściciel gruntu poddanego rekultywacji, z tytułu swoich praw do gruntu (tytuł prawno-rzeczowy), a nie z racji "prawa do rekultywacji" (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 listopada 2004 r. II SA 4116/03). Jednak w postępowaniu nadzwyczajnym, wszczętym na wniosek spółki [....] o stwierdzenie nieważności pkt 3 decyzji Starosty [....], na żadnym etapie nie brał udziału Starosta [....] jako organ administracji działający w sposób władczy - nie było podstaw do odmowy udziału Skarbu Państwa jako strony tego postępowania nadzwyczajnego (reprezentowanego zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami przez Starostę [....] ). Skarb Państwa jako właściciel działek miał interes prawny w zaskarżeniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji dotyczącej rekultywacji tych nieruchomości. Na takim stanowisku stanął również Naczelny Sąd Administracyjny wydając - wyrok z dnia 7 maja 2015 r. sygn. I OSK 2188/13. Nadto wskazano, iż z racji ustaleniu w decyzji co do której wniesiono o stwierdzenie nieważności nowego kierunku rekultywacji działek, której użytkownikiem wieczystym jest Gmina [....] , naruszono art. 10 i 28 kpa poprzez pominięcie jej jako strony. W zakresie żądanego stwierdzenia nieważności decyzji SKO w K. z dnia 5 maja 2016r. znak: [....] podano, iż decyzja ta oparta została na wadliwej podstawie prawnej, tj. art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - podczas gdy decyzja Starosty [....] z dnia 15 stycznia 2014 r. (której pkt 3 został unieważniony w/w decyzją SKO z dnia 5 maja 2016 r.), nie dotyczyła przeniesienia obowiązków rekultywacyjnych, a jedynie zmiany kierunku rekultywacji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego sprecyzował, że skarga dotyczy wyłącznie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 4 sierpnia 2016r. nr [....] (k.51). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Uczestnik postępowania [....] Sp. z o.o. w M. również wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podzielił stanowisko strony skarżącej, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, odrębną od sprawy załatwionej decyzją, która podlega kontroli w tym nadzwyczajnym trybie. Dlatego można się zgodzić ze skarżącym, że skoro na żadnym etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosta [....] nie uzyskał kompetencji o charakterze władczym, to tym samym nie ma podstaw do uznania, że Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę – z tej właśnie przyczyny – utracił możność uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony. Uczestnik zgadza się bowiem z tezą powołanego przez Skarb Państwa wyroku NSA z dnia 7 maja 2015 roku (I OSK 2188/13). Zdaniem uczestnika Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Starostę nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, z uwagi na to, że w przedmiotowym wypadku stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Starostę [....] w dniu 5 marca 2007 roku, nie ma żadnego przełożenia na prawa i obowiązki właściciela zrekultywowanych działek (k.27-35 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić jednak należy, że w niniejszym postępowaniu sądowym, kontroli poddana została decyzja SKO o umorzeniu postępowania z wniosku Starosty [....] o ponowne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu nieważnościowym. W postępowaniu tym Sąd ocenia zatem, czy decyzja organu, w wyniku której nie rozpoznał on merytorycznie wniosku była prawidłowa. W postępowaniu tym Sąd nie zastępuje natomiast organu w ocenie, czy decyzja o stwierdzeniu nieważności była zgodna z prawem. Brak bowiem ku temu jakichkolwiek podstaw prawnych. Dlatego w niniejszym postępowaniu sądowym Sąd nie odnosi się do zarzutów skargi, które dotyczą decyzji SKO z 4.05.2016 roku nr [....] , ponieważ w ten sposób Sąd wszedłby w rolę organu i rozpoznałby sprawę za organ, czym przekroczyłby swoją kognicję. Zaznaczyć bowiem należy, że inny jest zakres kognicji Sądu w sprawie, w której Sąd kontroluje organ po merytorycznym zakończeniu dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, a inny jest ten zakres, jeśli Sąd kontroluje akt administracyjny, w wyniku którego organ nie rozpoznał merytorycznie sprawy zainicjowanej odwołaniem, czy wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. W tym drugim wypadku kognicja Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny, czy zgodny z prawem jest akt, w wyniku którego organ nie rozpoznał merytorycznie sprawy zainicjowanej odwołaniem, czy wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Przechodząc do okoliczności sprawy należy wskazać, że zarzuty skargi dotyczące zaskarżonej decyzji z dnia 4 sierpnia 2016r. nr [....] są w pełni uzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd zawarty m.in. w powołanym w skardze wyroku NSA z dnia z dnia 7 maja 2015 roku, sygnatura I OSK 2188/13, w którym wyrażono generalny pogląd, że: "Jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego (art. 28 k.p.a.) prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu". Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest niewątpliwie nową sprawą administracyjną, odrębną od sprawy załatwionej decyzją, która podlega kontroli w tym nadzwyczajnym trybie. Skoro zatem na żadnym etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosta [....] nie uzyskał kompetencji o charakterze władczym, to tym samym nie ma podstaw do uznania, że Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę – z tej właśnie przyczyny – utracił możność uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony. Uwzględniając, że Skarb Państwa jest właścicielem gruntu poddanego rekultywacji, to z tego tytułu posiada interes prawny w udziale w tym postępowaniu jako strona. Zarzuty podnoszone w odpowiedzi na skargę przez uczestnika, że Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Starostę nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, przy czym z uwagi na to, że w przedmiotowym wypadku stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Starostę [....] w dniu 5 marca 2007 roku, nie ma żadnego przełożenia na prawa i obowiązki właściciela zrekultywowanych działek nie są natomiast trafne. Odróżnić bowiem należy okoliczności, które decydują o przyznaniu określonemu podmiotowi interesu prawnego, a co za tym idzie statusu strony w konkretnym postępowaniu, od okoliczności decydujących o zasadności jego stanowiska procesowego w postępowaniu administracyjnym. To, czy właścicielowi zostaną przyznane prawa lub zostaną na niego nałożone obowiązki, jest wynikiem postępowania administracyjnego, które dotyczy nieruchomości będących jego własnością. Dlatego sam fakt, że strona skarżąca jest właścicielem przedmiotowych działek, skutkuje przyznaniem jej statusu strony w postępowaniu, które działek tych dotyczy. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.