VII SA/Wa 174/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Postanowieniem znak: [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., którym umorzono postępowanie egzekucyjne przeciwko J. G. prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2002 r. Postępowanie egzekucyjne miało na celu wyegzekwowanie obowiązku nałożonego własną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 1999 r. nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego - kurnika. Zobowiązaną do wykonania rozbiórki, zgodnie z wystawionym tytułem wykonawczym z dnia [...] lutego 2002 r. była J. G. Aktem notarialnym z dnia [...] października 2014 r., Repertorium A nr [...], J. G. zbyła na rzecz B. G. nieruchomość położoną w miejscowości [...], stanowiącą działkę gruntu nr [...] zabudowaną m.in. budynkiem kurnika, którego dotyczy tytuł wykonawczy z dnia [...] lutego 2002 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego w sprawie wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2002 roku (...) w zakresie obowiązku uiszczenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości 967187,52 zł., nałożonego na wnioskodawczynię na mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 roku. Po rozpatrzeniu ww. wniosku organ powiatowy uznał zasadność wniosku J. G. z uwagi na przejście obowiązku dokonania rozbiórki (...) na nowego właściciela obiektu i kontrolowanym postanowieniem umorzył postępowanie egzekucyjne przeciwko J. G. Następnie organ wskazał, iż podstawę prawną postanowienia organu powiatowego stanowił art. 59 § 1 pkt 9 z dnia ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r, poz. 1619 z późn. zm.), zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne umarza się na żądanie wierzyciela. W przedmiotowym postępowaniu organem egzekucyjnym, jak również wierzycielem był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że istotą umorzenia jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 710/11). Umorzenie postępowania egzekucyjnego jest zatem konsekwencją stwierdzenia, że postępowanie to nie może być prowadzone i że przyczyny niedopuszczalności egzekucji mają trwały, a nie przejściowy charakter. W niniejszej sprawie organ powiatowy jako przyczynę umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego wskazał przejście obowiązku dokonania rozbiórki na nowego właściciela obiektu. Zgodnie z art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Organ jednocześnie podkreślił, że jeśli obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciąża inwestora, to pomimo zmiany w toku postępowania egzekucyjnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt podlegający rozbiórce, jeśli zobowiązany nadal ją posiada i zarządza obiektem przeznaczonym do rozbiórki, organ jest uprawniony do podejmowania dalszych czynności egzekucyjnych w stosunku do zobowiązanego. Wobec powyższego w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2002 r. Tym samym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 59 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. wniosła J. G., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na brak przesłanek do jego zastosowania. W ocenie skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zasadnie umorzył prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2002 r. postępowanie egzekucyjne, gdyż nie jest już osobą zobowiązaną do rozbiórki kurnika. Wskazała, że przytoczony przez organ art. 28 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie wyłącza możliwości umorzenia postępowania egzekucyjnego w stosunku do poprzedniego zobowiązanego. W toku postępowania organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy czym naruszył, także art. 80 kpa w związku z art. 77 § 1 i art. 7 i 8 kpa. Podnosząc powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna podlega oddaleniu. Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., którym stwierdzono nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., którym umorzono postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko J. G. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2002 r. Wyjaśnić na wstępie należy, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji (postanowienia) dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania/skutek ex tunc/ (por. J. Borkowski, B. Adamiak – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35). Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanego postanowienia, z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanego "bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36). Kontrolowanym w postępowaniu nadzwyczajnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec J. G. uznając, iż nastąpiło przejście obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego. Stosownie do treści art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokładne czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Przepis ten nie reguluje podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, gdyż przypadki następstwa administracyjnoprawnego mogą mieć źródło w następstwie cywilnoprawnym, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Jeżeli zatem zgodnie z przepisami materialnymi dochodzi do przejścia obowiązku na inną osobę postępowanie egzekucyjne od tego momentu powinno się toczyć względem następcy prawnego zobowiązanego. Zazwyczaj podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki będzie właściciel, który realizował obiekt dlatego - zgodnie z art. 28a cyt. ustawy w razie zbycia nieruchomości z przeznaczonym do rozbiórki obiektem budowlanym, obowiązek wykonania nakazu rozbiórki przechodzi na nabywcę. W konsekwencji dalsze środki egzekucyjne powinny być zasadniczo stosowane wobec nowego właściciela po wystawieniu przeciwko niemu tytułu wykonawczego. Treść przytoczonego wyżej przepisu nie stwarza wątpliwości interpretacyjnych, co do obowiązku kontynuowania postępowania egzekucyjnego w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego. W stanie faktycznym sprawy oznacza to, że brak było podstaw prawnych do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec J. G. prowadzonego na podstawie tytułu egzekucyjnego z dnia [...] lutego 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umarzając, kontrolowanym postanowieniem, postępowanie egzekucyjne wskazał jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia art. 59 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. wniosek wierzyciela. Jest to jedna z obligatoryjnych przesłanek umorzenia postępowania, jednakże organ nie dostrzegł, że jest on jednocześnie wierzycielem obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2002 r. i organem prowadzącym egzekucję. Brak było zatem podstaw do uwzględnieniu wniosku skarżącej. W tak ustalonym stanie faktycznym, organ nadzoru niewadliwie stwierdził, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów art. 59 § 1 pkt 9 i art. 28 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Biorąc pod uwagę, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. ) orzekł, jak w sentencji.