II OSK 1032/17

Dnia 26 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: referent stażysta A. T. po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Joanny G.-C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 174/16 w sprawie ze skargi Joanny G.-C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 listopada 2015 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 174/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G.-C. (dalej: skarżąca) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia 13 listopada 2015 r. znak ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że kontroli poddane zostało postanowienie GINB z dnia 13 listopada 2015 r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) utrzymujące w mocy postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia 10 lipca 2015 r., którym stwierdzono nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB) z dnia 12 grudnia 2014 r., którym umorzono postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko skarżącej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 20 lutego 2002 r. Sąd zgodził się z organem, że biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanego postanowienia, z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jako wydanego "bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa". Sąd argumentował, że kontrolowanym w postępowaniu nadzwyczajnym postanowieniem z dnia 12 grudnia 2014 r. PINB umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącej uznając, że nastąpiło przejście obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego. Stosownie natomiast do treści art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokładne czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Przepis ten nie reguluje podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, gdyż przypadki następstwa administracyjnoprawnego mogą mieć źródło w następstwie cywilnoprawnym, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Jeżeli zatem zgodnie z przepisami materialnymi dochodzi do przejścia obowiązku na inną osobę postępowanie egzekucyjne od tego momentu powinno się toczyć względem następcy prawnego zobowiązanego. Zazwyczaj podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki będzie właściciel, który realizował obiekt dlatego – zgodnie z art. 28a cyt. ustawy w razie zbycia nieruchomości z przeznaczonym do rozbiórki obiektem budowlanym, obowiązek wykonania nakazu rozbiórki przechodzi na nabywcę. W konsekwencji dalsze środki egzekucyjne powinny być zasadniczo stosowane wobec nowego właściciela po wystawieniu przeciwko niemu tytułu wykonawczego. Zdaniem Sądu, treść przytoczonego wyżej przepisu nie stwarza wątpliwości interpretacyjnych, co do obowiązku kontynuowania postępowania egzekucyjnego w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego. Sąd uznał, że w stanie faktycznym sprawy oznacza to, że brak było podstaw prawnych do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej prowadzonego na podstawie tytułu egzekucyjnego z dnia 20 lutego 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umarzając, kontrolowanym postanowieniem, postępowanie egzekucyjne wskazał jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.), tj. wniosek wierzyciela. Jest to jedna z obligatoryjnych przesłanek umorzenia postępowania, jednakże organ nie dostrzegł, że jest on jednocześnie wierzycielem obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z dnia 20 lutego 2002 r. i organem prowadzącym egzekucję. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak było zatem podstaw do uwzględnieniu wniosku skarżącej. W tak ustalonym stanie faktycznym, organ nadzoru niewadliwie stwierdził, że postanowienie PINB z dnia 12 grudnia 2014 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów art. 59 § 1 pkt 9 i art. 28 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. W skardze kasacyjnej J. G.-C. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi i pominięcie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez stronę przeciwną art. 156 § 1 pkt 2 Kodeku postępowania administracyjnego w zw. z art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w z w, 2 aft. 59 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez stwierdzenie, że wydając postanowienie umarzające postępowanie egzekucyjne przeciwko skarżącej, PINB dopuścił się rażącego naruszenia prawa z uwagi na brak przesłanek do umorzenia postępowania oraz że umorzenie postępowania na wniosek wierzyciela jest niemożliwe w przypadku, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, podczas gdy nakaz kontynuacji postępowania egzekucyjnego w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego nie wyłącza możliwości, a wręcz wymusza umorzenia postępowanie egzekucyjnego wobec poprzednio zobowiązanego i możliwe jest przyjęcie, że podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie stanowi wniosek wierzyciela; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi i pominięcie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez stronę przeciwną art. 156 § 1 pkt 2 Kodeku postępowania administracyjnego w. z zw. z art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez stwierdzenie, że wydając postanowienie umarzające postępowanie egzekucyjne przeciwko skarżącej, PINB dopuścił się rażącego naruszenia prawa z uwagi na brak przesłanek do umorzenia postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanej, gdyż w znajdującym się w obiegu prawnym tytule wykonawczym z dnia 20 lutego 2002 r. (...), dotyczącym obowiązku rozbiórki kurnika to skarżąca występuje w roli zobowiązanej do wypełnienia obowiązku wynikającego z ww. tytułu, a na znajdujących się w obiegu prawnym postanowieniach: PINB z dnia 1 grudnia 2009 r. (...) oraz WWINB z dnia 4 sierpnia 2014 r. (...) to skarżąca występuje w roli zobowiązanej do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia, gdy tymczasem w chwili obecnej przedmiotowe obowiązki mogą obciążać wyłącznie nabywcę kurnika; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi i pominięcie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez stronę przeciwną art. 156 § 1 pkt 2 Kodeku postępowania administracyjnego w. z zw. z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 124 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez stwierdzenie, że wydając postanowienie umarzające postępowanie egzekucyjne przeciwko skarżącej, PINB dopuścił się rażącego naruszenia prawa z uwagi na brak przesłanek do umorzenia postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie w stosunku do skarżącej, zarówno obowiązek dokonania rozbiórki kurnika, jak i obowiązek uiszczenia grzywny w celu przymuszenia wygasły; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi i pominięcie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez stronę przeciwną art. 80 Kodeku postępowania administracyjnego w zw. z art. 77 § 1 Kodeku postępowania administracyjnego w zw. z art. 7 Kodeku postępowania administracyjnego w zw. z art. 8 Kodeku postępowania administracyjnego, poprzez niezebranie materiału dowodowego w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący i całkowicie bezpodstawne dorozumiane przyjęcie przez GINB (i "konwalidowanie" ww. błędnego założenia przez WSA), iż skarżąca była inwestorem spornego obiektu budowlanego oraz że w dalszym ciągu posiada i zarządza obiektem przeznaczonym do rozbiórki, podczas gdy ww. okoliczność nie stanowiła przedmiotu jakiegokolwiek badania przez GINB i nie znalazła ona uzasadnienia w materiale dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie; 5) art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, podczas gdy w niniejszej sprawie strona przeciwna, bez względu na wskazywaną przez PINB podstawę umorzenia postępowania – art. 59 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, winna była uchylić zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu nieważności i doprowadzić do umorzenia postępowanie egzekucyjnego wobec skarżącej również ze względu na art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwagi na błąd co do osoby zobowiązanej oraz wygaśnięcie nałożonych na skarżącą obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Artykuł 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulują przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jedną z przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przesłanka wyliczona w art. 59 § 1 pkt 9, wedle której "Postępowanie egzekucyjne umarza się na: żądanie wierzyciela". Przyjmując tej konstrukcji przesłankę umorzenia postępowania przez nienadanie jej treści merytorycznej można wywodzić o swobodzie dysponowania przez wierzyciela bytem prawnym postępowania egzekucyjnego. Tak jednak szeroko zakreślone granice swobody dysponowania nie mają oparcia w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która przyjmuje szczegółową regulację odejścia od prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W zakresie rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie ma regulacja art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wedle której "W przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy (...)". Zmiana, przez następstwo prawne, zobowiązanego nie powoduje, że postępowanie egzekucyjne staje się bezprzedmiotowe. Czynności prowadzone są wobec następcy prawnego zobowiązanego. Nie ma podstaw w razie następstwa prawnego do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przed wejściem w obowiązek poddany egzekucji następcy prawnego. Pełne wyprowadzenie następstwa prawnego przewiduje art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku, gdy powstaje podstawa prawna do wystawienia nowego tytułu wykonawczego. Nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postępowanie prowadzone było w trybie stwierdzenia nieważności postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Nie jest sporne ustalenie stanu faktycznego co do wystąpienia przesłanek ustanowionych w art. 28a w związku z art. 59 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty co do faktu, czy skarżąca była inwestorem obiektu budowlanego, w stanie faktycznym nie mają znaczenia, skoro obowiązują decyzje nakładające na skarżącą obowiązek z tytułu następstwa prawnego. W postępowaniu egzekucyjnym nie jest dopuszczalne badanie zasadności obowiązku objętego decyzją administracyjną rozstrzygającą o nakazie rozbiórki. Kwestionowanie zasadności obowiązku nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego dopóki pozostaje w obrocie prawnym decyzja administracyjna nakładająca na skarżącą obowiązek. Podważenie mocy prawnej decyzji może nastąpić tylko w określonym trybie postępowania nadzwyczajnego uregulowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym nie ma podstaw do wyprowadzenia, że przed następstwem prawnym, zachodził błąd co do zobowiązanego. Nie można zatem na etapie postępowania egzekucyjnego zarzucić naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, skoro organ egzekucyjny nie jest właściwy do podważenia mocy prawnej decyzji. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozstrzygnął zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, tym samym rozpoznał sprawę w wyznaczonych granicach, nie będąc związany zarzutami i wnioskami, a kierując się kryterium zgodności z prawem. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 124 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem zaskarżenia nie było postanowienie o nałożeniu grzywny i dopuszczalność w tym zakresie następstwa prawnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.