V SA/Wa 4803/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej (obecnie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej) z dnia ... października 2015 r. nr ... w przedmiocie wstrzymania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych oddala skargę. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej (Minister, organ odwoławczy) z dnia ... października 2015 r., nr ... utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Prezes PFRON, organ pierwszej instancji) z dnia ... czerwca 2015 r. znak: ... wstrzymującą D. S.A. (dalej także: Strona, Skarżąca) miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za luty 2015 r. do czasu uregulowania zaległości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. D.S.A. przekazała wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za luty 2015 r. w dniu 10 marca 2015 r., tj. w terminie określonym w § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2014, poz. 1988). Decyzją z dnia ... czerwca 2015 r. wydaną na podstawie art. 45 ust. 3a oraz art. 26 a ust. 8 ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U z 2011r., Nr 127 poz. 721 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej) Prezes Zarządu PFRON wstrzymał wnioskowane dofinansowanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzją z ... sierpnia 2013 r. nr ... Prezes Zarządu Funduszu określił stronie zobowiązanie na podstawie art. 33 ust. 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej za listopad 2012 r. w wysokości ... zł. Strona, jak wskazał organ, nie dokonała żadnych wpłat na poczet powyższego zobowiązania. Skoro zatem na dzień wydania decyzji strona posiada zaległości wobec Funduszu z tytułu art. 33 ust. 4a ustawy o rehabilitacji przekraczające ... zł, Prezes Zarządu PFRON zobligowany jest na podstawie art. 26a ust 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej wydać decyzję o wstrzymaniu dofinansowania do czasu uregulowania zaległości. Organ odniósł się także do argumentów Strony, iż nie posiada ona zadłużenia w stosunku do PFRON wynikającego z decyzji z ... sierpnia 2013 r., ponieważ decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wa 1124/14, a jej wykonanie na mocy art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zostało wstrzymane do czasu uprawomocnienia się tego wyroku. Prezes Zarządu PFRON wyjaśnił, że wyrok, na który powołała się strona nie jest prawomocny, a niemożność wykonania decyzji nie oznacza nieistnienia zobowiązania, którego dotyczy decyzja. Rozpoznając odwołanie Strony od powyższej decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia ... pazdziernika 2015 r. utrzymał z mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił w całości argumentację organu pierwszej instancji. Minister podkreślił, że jakkolwiek WSA w Warszawie wyrokiem z 17 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wa 1124/14 uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z ... lutego 2014 r. znak: ... i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu PFRON z ... sierpnia 2013 r. oraz stwierdził, że decyzje te nie mogą być wykonane w całości, nie oznacza to, że zobowiązanie wskazane w tychże decyzjach przestało istnieć. Podkreślił także , że przytoczony przez Stronę wyrok jest nieprawomocny. Zdaniem organu, nawet prawomocny wyrok wstrzymujący wykonalność zaskarżonej decyzji w całości nie oznacza, że zobowiązanie wskazane w tej decyzji przestało istnieć. Zasada niewykonywania decyzji nie oznacza bowiem, że zobowiązania podatkowego nie ma, lecz jedynie że nie można go egzekwować do dnia wydania - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - prawomocnego wyroku. Dopiero prawomocny wyrok uchylający decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z ... lutego 2014 r. oraz decyzję Prezesa Zarządu PFRON z ... sierpnia 2013 r. zdaniem organu mógłby spowodować, że to zobowiązanie przestałoby istnieć (wyrok NSA z 17 marca 2010 r. sygn. akt ll FSK 1823/08). Jak wskazał organ, w niniejszej sprawie Strona posiadała zaległość wobec PFRON. Zaległość ta wynikała z nieuiszczenia kwoty objętej decyzją Prezesa Zarządu PFRON z ... sierpnia 2013 r., określającej wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na PFRON w związku z nieterminowym przekazaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych za listopad 2012 r. w łącznej kwocie ... zł, która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z ... lutego 2014 r. Organ zauważył, że art. 26a ust. 8 stanowi o wstrzymaniu miesięcznego dofinansowania w przypadku posiadania przez pracodawcę zaległości w zobowiązaniach wobec PFRON nie wskazując jednakże, że ma to być zaległość wymagalna i bezsporna. A zatem każda zaległość, nawet ta w stosunku do której toczy się jeszcze postępowanie lub wstrzymana została jej egzekucja, jest zaległością skutkującą wstrzymaniem wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutu naruszenia art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) i wyjaśnił, że strona była informowana w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się w odniesieniu do zgromadzonego materiału dowodowego, a także o fakcie, że organ nie prowadzi postępowania w drodze elektronicznej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej Strona zarzuciła wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie: art. 26a § 8 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, art. 152 § 1 p.p.s.a. i art. 8 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, że ewentualne wstrzymanie wypłaty dofinansowania może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji w tej sprawie, a nie przed jej wydaniem. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa materialnego jak również zasad postępowania administracyjnego Sąd nie stwierdził, by naruszała ona przepisy prawa. W ocenie Sądu organy obu instancji prowadziły przedmiotowe postępowanie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami procedury administracyjnej, zapewniając Stronie czynny udział w postępowaniu. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Skarżąca złożyła terminowo wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych (Wn-D) za luty 2015 r. W toku postępowania Skarżąca poinformowana została o zaległości względem Funduszu w kwocie głównej ...zł. Zaległość ta wynika z nieuiszczenia kwoty objętej decyzją Prezesa Zarządu PFRON z ... sierpnia 2013 r. określającą stronie wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem i nieterminowym przekazaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Powyższa decyzja utrzymana została w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z ... lutego 2014 r. Strona, co pozostaje również poza sporem, nie spłaciła powyższej zaległości i kwestionuje prawidłowość określenia jej zobowiązania względem Funduszu. Wystąpiła zatem ze skargą na powyższą decyzję do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 17 grudnia 2014 r. wydanym w sprawie sygn. akt III SA/Wa 1124/14 skargę uwzględnił, uchylając decyzje organów obydwu instancji i stwierdził jednocześnie, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej sprowadza się do ustalenia, czy na tle powyższego stanu sprawy organy prawidłowo wstrzymały wypłatę wnioskowanego dofinansowania za okres wskazany w terminowo złożonym wniosku. Rozpoznanie niniejszej sprawy podlega zarówno przepisom unijnym, jak również przepisom krajowym. Trzeba bowiem wskazać, że każda pomoc publiczna podlega regułom unijnym i jest dozwolona tylko w zakresie w jakim te przepisy na taką pomoc zezwalają. Jedną z form pomocy publicznej, którą mogą udzielać państw członkowskie, jest dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych. Dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych w ramach krajowych przepisów uregulowane jest w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. W zakresie zaległości w zobowiązaniach zastosowanie w sprawie ma również ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm., dalej: Ordynacja podatkowa), a to na podstawie art. 49 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej, ponieważ postępowaniem w sprawie objęte są wpłaty określone w art. 33 ust. 4 a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Wpłaty te należą do kategorii "opłaty oraz niepodatkowe należności budżetowe", wymienionej w art. 3 pkt 3 Ordynacji podatkowej, którą to kategorię również traktuje się jako podatki w rozumieniu Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej zaległością podatkową jest podatek niezapłacony w terminie płatności. Zaległość podatkowa - w tym również zaległość dotycząca zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - powstaje zatem z mocy prawa. Ma ona charakter obiektywny (B. Dauter w: Ordynacja podatkowa. Komentarz, S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis sp. z o.o., Warszawa 2006, s. 246). Z kolei zgodnie z art. 26 a ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej, jeżeli pracodawca posiada zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu przekraczające ogółem kwotę ... złotych, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję o wstrzymaniu miesięcznego dofinansowania do czasu uregulowania zaległości przez pracodawcę, a decyzja ta podlega wykonaniu z dniem wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 grudnia 2014 r. III SA/Wa 1124/14 uchylił decyzję z dnia ... lutego 2014 r. nr ... oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z ... sierpnia 2013 r. nr ... określającą wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Sąd orzekł w pkt 2 powołanego wyroku, że decyzje nie mogą być wykonane w całości. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie z urzędu, a stronom z istoty sprawy wiadomym jest, że ww. wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r. III SA/Wa 1124/14 jest nieprawomocny. Przechodząc do istoty sprawy Sąd wskazuje, że podziela pogląd organu odwoławczego, zgodnie z którym zasada niewykonywania decyzji nie oznacza, że zobowiązania podatkowego nie ma, lecz jedynie, że nie można go egzekwować do dnia wydania prawomocnego wyroku (analogicznie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do decyzji nieostatecznej m.in. w wyroku z 7 lipca 2015 r. II FSK 1547/13, orzeczenie dostępne w bazie CBOSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie, jak słusznie zauważył organ w zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji, w literaturze przedmiotu wskazano, że nieprawomocny wyrok sądu administracyjnego nie wywiera jeszcze skutku prawnego w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności (W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, WoltersKluwer 2015, s. 487). Dodatkowego podkreślenia wymaga, że Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie ma podstaw do badania sprawy sądowoadministracyjnej, która była przedmiotem oceny w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r. III SA/Wa 1124/14. Wykonalność decyzji o określeniu wysokości wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (czy też jej brak) nie ma wpływu na istnienie zobowiązania podatkowego. Nieprawomocny wyrok, jakim jest wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r. III SA/Wa 1124/14, nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji, gdyż decyzja ta nie ma charakteru konstytutywnego, tylko ma charakter deklaratoryjny. Określone bowiem tą decyzją zobowiązanie powstało z mocy prawa. Jak słusznie zauważył L. Etel w komentarzu do Ordynacji podatkowej (Ordynacja podatkowa. Komentarz, Lex 2013) cyt. "w przypadku podatków powstających z mocy prawa, zaległości powstają niezależnie od wydania i doręczenia decyzji określających. Powstają one z mocy prawa, po upływie wynikającego z przepisów prawa podatkowego terminu płatności tego podatku. Na przykład podatnik, który nie płacił podatku od posiadania psów przez 3 lata, miał zaległość podatkową za te wszystkie lata. W decyzji określającej wysokość zobowiązania organ podatkowy wskazuje jedynie kwotę zobowiązań za poszczególne lata, które nie zostały zapłacone w terminie (a więc kwotę zaległości podatkowych). Sama zaległość powstała bez żadnego związku z decyzją organu podatkowego. Jej niewydanie lub niedoręczenie nie ma wpływu na powstanie zaległości podatkowej w podatkach powstających z mocy prawa". Komentator podkreślił również, że "zaległość podatkowa powstaje "automatycznie", niezależnie od woli stron stosunku prawnopodatkowego. Nie ma wpływu na powstanie zaległości kwestia winy podatnika lub organu podatkowego. Nawet błędne działanie organu podatkowego, którego skutkiem jest niezapłacenie podatku w terminie, nie skutkuje niepowstaniem zaległości (z wyjątkiem przewidzianym w art. 52 § 1 pkt 2 o.p.). "(...) Powstanie zaległości podatkowej powoduje również obowiązek wydania przez organ podatkowy decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego, chyba że wszczęcie egzekucji jest możliwe na podstawie deklaracji (podatki powstające z mocy prawa)." Ponadto, zdaniem Sądu prawidłowo ocenił organ odwoławczy, że art. 26 a ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej nie zawiera przepisu określającego, iż zaległość w zobowiązaniach wobec Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych powinna być bezsporna. Sąd zauważa, że skoro minął Skarżącej termin płatności zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON, a zobowiązanie to nie zostało przedawnione ani umorzone, to stanowi ono zaległość. Zaległość we wpłatach na PFRON istnieje z mocy prawa i jest niezależna od wspomnianego powyżej nieprawomocnego wyroku. W ocenie Sądu Prezes Zarządu PFRON prawidłowo zastosował sankcję wynikającą z art. 26 a ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej, wstrzymując miesięczne dofinansowanie do czasu uregulowania zaległości. Jest to swego rodzaju przepis szczególny w stosunku do "zwykłego" postępowania administracyjnego. W "zwykłym" postępowaniu administracyjnym w wypadku podobnego zagadnienia organ miałby obowiązek zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia powyższej kwestii. Co więcej wstrzymanie miesięcznego dofinansowania nie ma charakteru nieodwracalnego, gdyż w wypadku uprawomocnienia się powołanego wyroku strona uzyska prawo do miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Reasumując, skoro strona posiada wobec PFRON zaległości przekraczające kwotę 100 złotych, to organy orzekające wydały prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Tym samym Sąd także nie podziela stanowiska Skarżącej wskazującego, że do zastosowania art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej wymagane jest posiadanie nie jednej zaległości a kilku. W ocenie bowiem Sądu do zastosowania tego przepisu wystarczające jest posiadanie zaległości które w sumie przekraczają 100 złotych, a więc ustawodawca przyjął kwotę 100 złotych jako kwotę graniczną, która powoduje wydanie decyzji określonej treści. Posiadanie jednej zaległości przekraczającej tę kwotę lub kilku mniejszych przekraczających tę kwotę łącznie, winno być traktowane w sposób jednakowy. W ocenie Sądu organy obu instancji prowadziły przedmiotowe postępowanie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami procedury. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także żadnych naruszeń przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwentnie, mając na uwadze powołane okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.