II OSK 1004/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]sp. z o.o. Sp. K. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 250/16 w sprawie ze skargi [...]sp. z o.o. Sp. K. w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...]sp. z o.o. Sp. K. w W. kwotę 677 zł (sześćset siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 250/16) oddalił skargę [...]Sp. z o.o.Sp. K. w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2015 r. (znak [...]) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta Pruszkowski decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. (Nr [...]) wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania przez [...]Sp. z o.o.Sp. K. w W. robót budowlanych polegających na instalacji dwustronnej tablicy reklamowej na działce nr [...] w miejscowości O., gmina M.. Odwołanie od tej decyzji wniósł [...]Sp. z o.o.Sp. K. w W.. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. (Nr [...]) na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że inwestor w toku postępowania administracyjnego domagał się dokonywania doręczeń pism i orzeczeń za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Sprzeciw organu I instancji został przesłany inwestorowi przesyłką nadaną w urzędzie pocztowym oraz w formie elektronicznej, poprzez platformę ePUAP. W związku z powyższym po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego ustalił Wojewoda Mazowiecki, że przesłana w formie elektronicznej decyzja nie została podpisana podpisem elektronicznym, o którym mówi przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym(Dz. U. 2013 r., poz. 262). Organ II instancji powołując się na art. 14 k.p.a. oraz art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2013 r., poz. 235) stwierdził, że kopia decyzji tj. zeskanowany dokument sporządzony w formie pisemnej, nie spełnia wymogów przyjętych dla formy dokumentu elektronicznego, co tym samym powoduje, że decyzja sporządzona w taki sposób nie może zostać skutecznie doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Skoro nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji w formie elektronicznej, to odwołanie od takiej decyzji jest niedopuszczalne. Wyjaśnił nadto Wojewoda, że doręczenie z kolei decyzji w formie "tradycyjnej" nastąpiło w 14 dniu od dnia pierwszego awizowania przesyłki z tą decyzją, czyli w dniu 13 lutego 2015 r., zaś odwołanie zostało wniesione w dniu 12 lutego 2015 r., a więc przed terminem doręczenia zastępczego przewidzianego w art. 44 § 4 k.p.a. Ta okoliczność również obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalności wniesionego odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane wyżej postanowienie, w części dotyczącej uzasadnienia, wniosła [...]Sp. z o.o.Sp. K. w W.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 44 § 4 oraz art. 46 § 6 k.p.a. w związku z art. 39[1] § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że dla oznaczenia terminu fikcji doręczenia decyzji w formie dokumentu elektronicznego, ma znaczenie fakt terminu fikcyjnego doręczenia decyzji w formie tradycyjnej, w sytuacji w której od dnia 11 maja 2014 r., w przypadku doręczeń drogą elektroniczną nie jest możliwym zastosowanie doręczenia drogą tradycyjną; - art. 7, 8, 77 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego; - art. 124 § 2 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia. Skarżąca podkreślała, że zgłoszenia dokonała za pośrednictwem platformy ePUAP, a więc w sposób określony w art. 39[1] § 1 pkt 2 k.p.a., wobec czego organ I instancji zobowiązany był do doręczenia wszelkich pism w sprawie drogą elektroniczną. Decyzja wnosząca sprzeciw została wydana w formie tradycyjnej (papierowej) oraz w formie skanu przesłana została skarżącej za pośrednictwem platformy ePUAP i odebrana przez skarżącą w dniu 3 lutego 2015 r. Skarżąca spółka podkreśliła, że nie kwestionuje zaskarżonego rozstrzygnięcia co do istoty oraz rozważań organu o błędnej formie doręczonej decyzji - brak formy dokumentu elektronicznego i w efekcie przyjęcia przez organ, że decyzja ta nie została skutecznie doręczona, a tym samym nie weszła do obrotu prawnego. Natomiast kwestionuje rozważania dotyczące skutecznego doręczenia decyzji w formie tradycyjnej ponieważ poddają one w wątpliwość motywy wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia, tj. to, czy organ ten uznał przedmiotową decyzję za doręczoną skutecznie, co z kolei przekłada się na legalność wydanego sprzeciwu. W ocenie skarżącej, nie było i nie jest możliwym stosowanie doręczenia decyzji w formie tradycyjnej, w sytuacji braku możliwości doręczenia drogą elektroniczną. Tym samym nie jest możliwe rozpatrywanie skuteczności doręczenia decyzji w formie tradycyjnej w przypadku wyboru przez inwestora doręczania wszelkich pism drogą elektroniczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016 r. oddalił skargę. Wskazał m.in., że doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym możliwe jest także za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, z tym, że aby takie doręczenie było skuteczne konieczne jest spełnienie łącznie przesłanek przewidzianych w art. art. 39[1] § 1 k.p.a. Jak wynika z art. 3 pkt 2 ustawy o informatyzacji (...), wyrażenie "dokument elektroniczny" oznacza stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych. Dalsze doprecyzowanie powołanych przepisów zawiera rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. Nr 206, poz. 1216 ze zm.). Zgodnie z § 17 ust. 1 tego rozporządzenia, pisma wnoszone za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej sporządza się w formacie danych XML na podstawie dokumentów elektronicznych umieszczonych w centralnym repozytorium lub w lokalnym repozytorium. Jednocześnie w załączniku do rozporządzenia określono formaty danych, w jakich zapisuje się załączniki dodawane do pism, wśród których wymieniono w szczególności format pliku pdf. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy, WSA w Warszawie stwierdził, że sporna decyzja została wydana w sposób tradycyjny tj. w formie pisemnej, a nie w formie dokumentu elektronicznego. Z akt administracyjnych wynika, że decyzja ta, doręczona została w sposób tradycyjny tj. za pośrednictwem poczty. Czynność ta miała miejsce w dniu 13 lutego 2015 r. w trybie doręczenia zastępczego przewidzianego (art. 44 § 4 k.p.a.), z uwagi na zwrot nieodebranej przez adresata przesyłki do organu administracji, pomimo dwukrotnego prawidłowego jej awizowania. Jednocześnie z wysłaniem decyzji pocztą, organ I instancji przesłał stronie skan decyzji w formie elektronicznej poprzez platformę ePUAP. Decyzja ta jednak nie zawierała podpisu elektronicznego. Ten sposób przesłania decyzji, w ocenie WSA w Warszawie, nie może być uznany za skuteczne doręczenie decyzji, z którym ustawa wiąże skutki prawne. W niniejszej sprawie skutki prawne wywołuje doręczenie tradycyjne za pośrednictwem operatora pocztowego i dopiero od dnia tego doręczenia zaczynają bieg terminy do zaskarżenia aktu. W konsekwencji przekazany skan decyzji, mimo, że pozwolił stronie zapoznać się z treścią decyzji i zająć stanowisko co do dalszego postępowania, to nie spowodował, iż rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania, ponieważ nie istnieje w sensie prawnym przedmiot zaskarżenia. Skoro doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 13 lutego 2015 r., to zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie mogło zostać wniesione skutecznie między 14, a 27 lutego 2015 r. W rozpoznawanej sprawie odwołanie zostało wniesione w dniu 12 lutego 2015 r., a więc przed doręczeniem stronie decyzji o sprzeciwie. Nie budzi wątpliwości sądu I instancji, że wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych, a zatem gdy odwołanie zostanie wniesione przedwcześnie, organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka prawnego na podstawie art. 134 k.p.a. Oznacza to, że odwołanie jest niedopuszczalne, ponieważ z jednej strony nie istniało rozstrzygnięcie, które mogłoby być zaskarżone, z uwagi na nieskuteczne doręczenie w formie elektronicznej, a z drugiej ponieważ decyzja nie została jeszcze stronie doręczona. Oba te przypadki zalicza się do przedmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania. W związku z powyższym organ odwoławczy zasadnie stwierdził niedopuszczalność dowołania wniesionego w dniu 12 lutego 2015 r. Odnosząc się do zarzutów skargi, sąd I instancji stwierdził, że są one niezasadne a w szczególności nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, ani art. 77 k.p.a. Stanowisko skarżącej, iż zgłoszenie za pośrednictwem platformy ePUAP, obliguje organ do doręczenia wszelkich pism w sprawie drogą elektroniczną jest błędne. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3013/13 "Organy administracji publicznej obciąża obowiązek wzięcia pod uwagę wniosków strony co do sposobu doręczania pism w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 39[1] § 1 k.p.a. nie wyłącza jednak zasady pisemności postępowania administracyjnego. Rację ma zatem Sąd I instancji, że jeśli doręczenie decyzji nastąpiło do rąk adresata (jego pełnomocnika) w formie papierowej, to nie można skutecznie powiedzieć, że nie doszło do doręczenia decyzji w jeden z przewidzianych przez k.p.a. sposobów". Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie wniosła [...]Sp. z o.o.Sp. K. w W.. Spółka zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 39[1] § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu l i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi, 2) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z przepisem art. 6 i 8 K.p.a., gdyż wyrok sądu jest sprzeczny z prawem albowiem mimo powinności wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku, oddalając skargę pozostawił w obrocie prawnym zaskarżone postanowienie, przez co naruszył zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 44 § 4 i 46 § 6 K.p.a. w związku z przepisem art. 39 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że dla oznaczenia terminu fikcji doręczenia decyzji w formie dokumentu elektronicznego ma znaczenie fakt terminu fikcyjnego doręczenia decyzji w formie tradycyjnej, w sytuacji w której od dnia 11 maja 2014 roku, w przypadku doręczeń drogą elektroniczną nie jest możliwym zastosowanie doręczenia drogą tradycyjną, a w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności takie jak brak środków technicznych po stronie organu do doręczenia decyzji drogą elektroniczną, co skutkowało niezasadnym przyjęciem, iż niedopuszczalnym było wniesienie odwołania od decyzji doręczonej w formie skanu na platformę ePUAP, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z przepisem art. 39[1] § 1 oraz 134 K.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że nieskuteczne było doręczenie skanu decyzji ze sprzeciwem za pomocą środków komunikacji elektronicznej w sytuacji gdy strona składała wniosek o doręczanie pism w formie elektronicznej, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wniosku, iż nie rozpoczął biegu termin na wniesienie odwołania, a tym samym do niezasadnego oddalenia przez sąd skargi na kwestionowane postanowienie, 5) art. 1 § 1 i art. 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c tej ustawy poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przez organ II instancji art. 39[1] k.p.a. oraz art. 46 § 5 i 6 k.p.a. poprzez uznanie, iż termin na wniesienie odwołania rozpoczął bieg z dniem uznania przesyłki za doręczoną w formie tradycyjnej, a nie z dniem doręczenia zeskanowanej decyzji przesłanej na platformę ePUAP, 6) art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi. Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżąca kasacyjna spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Żądała także zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy. Zasadnie bowiem zarzucono sądowi I instancji naruszenie art. 134 K.p.a. w związku z art. 39[1] § 1 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie było bowiem poprawne stanowisko WSA w Warszawie akceptujące pogląd wyrażony w kontrolowanym postanowieniu Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2015 r., iż odwołanie [...]Sp. z o.o.Sp. K. w W. było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Dla należytej oceny niniejszej sprawy konieczne jest bowiem zwrócenie uwagi na specyfikę stanu faktycznego, w którym kontrolowane orzeczenie Wojewody Mazowieckiego zostało wydane. Otóż, decyzja Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. o sprzeciwie wobec zgłoszenia wykonania przez [...]Sp. z o.o.Sp. K. w W. robót budowlanych, przekazana została skarżącej kasacyjnie Spółce zarówno tradycyjnie za pośrednictwem poczty, jak też za pośrednictwem platformy elektronicznej ePUAP. Taki dualizm doręczeń rodzi w praktyce istotne trudności w zakresie poprawnej oceny szeregu kluczowych zagadnień, np. dotyczących daty wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego, czy też, jak w niniejszej sprawie, odnośnie zachowania terminu do wniesienia odwołania. Sąd I instancji podzielił zapatrywanie Wojewody Mazowieckiego, iż doręczenie decyzji Spółce poprzez platformę ePUAP było nieskuteczne z uwagi na brak należytego podpisania tej decyzji, zaś obliczenie terminu do zaskarżenia decyzji doręczonej za pośrednictwem poczty doprowadziło do wniosku, iż strona wniosła to odwołanie przed terminem. Oba te przypadki, w ocenie Wojewody Mazowieckiego, a także sądu I instancji nakazywały uznać, iż wniesione odwołanie było niedopuszczalne (art. 134 K.p.a.). Stanowisko to jednak, w realiach ocenianego przypadku nie było zasadne. Jest ono bowiem wynikiem nieuprawnionego, zbyt formalistycznego rozumienia przepisów proceduralnych, bez uwzględnienia fundamentalnych zasad, na których opiera się procedura administracyjna. Jedną bowiem z najważniejszych zasad postępowania administracyjnego, jest zasada dwuinstancyjności. Możliwość rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach, jest kluczowym uprawnieniem strony, która nie jest zadowolona z wydanego rozstrzygnięcia. Pamiętać w związku z tym trzeba, iż przepisy K.p.a. o doręczeniach pism (decyzji) i związane z tymi przepisami regulacje dotyczące sposobu liczenia terminów do dokonania czynności w postępowaniu (w tym też np. do wniesienia środków odwoławczych) stanowią normatywną gwarancję realizacji przez stronę przysługujących jej uprawnień procesowych, w tym wskazanego wyżej uprawnienia do zaskarżenia orzeczenia wydanego w I. instancji. Sposób zaś rozumienia przez organ administracji publicznej wskazanych przepisów, nie może odbywać się na niekorzyść strony i finalnie skutkować pozbawieniem jej ustawowo zagwarantowanych praw. Tymczasem w ocenianym przypadku, taka właśnie sytuacja miała miejsce. Podkreślić bowiem należy, iż Starosta Pruszkowski przekazał Spółce za pośrednictwem platformy ePUAP scan wydanej decyzji o sprzeciwie. Mimo niewątpliwej wadliwości tej decyzji w zakresie dostrzeżonych przez Wojewodę elementów formalnych (m.in. brak podpisu elektronicznego i koniecznej struktury dokumentu elektronicznego), stworzona jednak została Spółce realna możliwość zapoznania się z treścią tego rozstrzygnięcia. Moment więc ujawnienia stronie postępowania treści wydanej decyzji, określać też winien - w stanie faktycznym tej sprawy - datę, od której strona ma możliwość skorzystania z prawa do wniesienia odwołania. Uchybienia zaś przepisom określającym formę doręczenia decyzji za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, obciążające w tej sprawie wyłącznie organ administracji publicznej, nie mogą pozbawić strony prawa do wniesienia odwołania. Uchybienie, które w sprawie popełnił Starosta Pruszkowski, nie wpłynęło wszak na możliwość zapoznania się Spółki z wydaną względem niej decyzją administracyjną, a przez to, nie mogło mieć żadnego znaczenia dla określenia daty, od której dopuszczalne było wniesienie odwołania od tej decyzji. Przyjęta przez Wojewodę Mazowieckiego oraz sąd I instancji ocena analizowanego przypadku, w istocie sprowadza się więc do przerzucenia na stronę postępowania skutków uchybień popełnionych przez organ administracji w zakresie formy doręczenia wydanej decyzji i obciążenia strony negatywnymi konsekwencjami tego uchybienia. Podkreślić w związku z tym należy, iż wadliwe procedowanie organu administracji w zakresie przyjętej formy dokumentu doręczanego za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej nie może szkodzić stronie, która taki dokument otrzymała, w tym nie może pozbawić jej prawa do wniesienia odwołania od tak otrzymanego rozstrzygnięcia. Przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania, nie zaś dla organu i nie można przepisów tych interpretować na niekorzyść strony. Powyższe argumenty przemawiały za trafnością zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku oraz rozpoznania skargi [...]Sp. z o.o.Sp. K. w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2015 r. (znak [...]). Skarga ta zaś zasługiwała na uwzględnienie, gdyż z przedstawionych wyżej przyczyn wadliwe było stwierdzenie przez Wojewodę niedopuszczalności odwołania strony od decyzji Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. (Nr [...]). Z przedstawionych motywów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw.