II OSK 920/17

Dnia 15 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. E. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Bk 120/16 w sprawie ze skargi M. E. i M. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk 120/16, oddalił skargę M. E. i M. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy J. K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: M.E. i M.B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy J. K. zarzucając naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako Kpa) przez rażąco przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie dotyczącej wydania warunków zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej o mocy 500 KW wraz z infrastrukturą techniczną przewidzianej do realizacji na części działki o nr [...] w obrębie J.K.. Zarzucając naruszenie powyżej wskazanych przepisów, skarżący wnieśli o: 1. zobowiązanie Wójta Gminy J. K., aby niezwłocznie wydał decyzję o warunkach zabudowy; 2. stwierdzenie, że Wójt Gminy J.K. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 500 KW wraz z infrastrukturą techniczną na części działki o nr [...]w obrębie J.K. z rażącym naruszeniem prawa; 3. orzeczenie, na podstawie art. 149 § 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że w przedmiotowej sprawie skarżąca jest uprawniona do otrzymania zgodnie ze złożonym wnioskiem warunków zabudowy, z uwagi na spełnienie okoliczności przez przedmiotowy wniosek w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.); 4. wymierzenie Wójtowi Gminy J.K. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 5. przyznanie od Wójta Gminy J.K. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 19 498,90 zł; 6. zasądzenie od Wójta Gminy J.K. na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 7. dopuszczenie dowodu z dokumentu zażalenia z dnia 23 maja 2016 r. na fakt spełnienia wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący przedstawili przebieg postępowania, wszczętego na skutek złożonego przez nich wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazując, że: Wniosek ten został złożony w dniu 19 maja 2015 r., a pierwsza decyzja została wydania dnia 30 lipca 2015 r. Odwołanie od tej decyzji skarżący wnieśli 13 sierpnia 2015 r. i zostało ono rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 28 października 2015 r. poprzez wydanie decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że stan faktyczny i prawny nie jest dostatecznie wyjaśniony, a organ I instancji ponownie winien przeprowadzić analizę terenu. Po wpływie akt do organu, w dniu 2 listopada 2015 r., organ prowadził postępowanie ponownie. W dniu 16 listopada 2015 r., skarżący zostali poinformowani o możliwości zgłoszenia ewentualnych uwag i wniosków z zawiadomieniem, na podstawie art. 36 § 1 Kpa, że sprawa nie może być załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 Kpa z uwagi na złożony charakter sprawy wymagający sporządzenia nowej analizy planistycznej oraz z uwagi dużej ilości wniosków o wydanie warunków zabudowy wpływających w urzędzie i wskazał termin załatwienia sprawy na 31 grudnia 2015 r. Zdaniem skarżących podane przyczyny nie uzasadniały zwłoki w wydaniu decyzji. Projekt decyzji z zawiadomieniem z dnia 4 grudnia 2015 r. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym został doręczony skarżącym z jednoczesnym zawiadomieniem o przedłużeniu terminu do wydania decyzji na dzień 22 stycznia 2016 r. Ponowna decyzja została wydana w dniu 7 stycznia 2016 r. i w ocenie skarżących nie zostały wypełnione w niej zalecenia Kolegium oraz nie podjęte zostały adekwatne czynności do wyjaśnienia nurtujących organ wątpliwości. Decyzja ta na skutek wniesionego odwołania została uchylona decyzją z dnia 4 marca 2016 r. i sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania ze wskazaniem na konieczność ponownego wyjaśnienia spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 ustawy. Po wpływie akt organ poinformował, zawiadomieniem z dnia 22 marca 2016 r., o ponownym prowadzeniu postępowania, wskazując jednocześnie termin do załatwienia sprawy na dzień 15 maja 2016 r. Po sporządzeniu kolejnej analizy i uprzednim wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 15 czerwca 2016 r. organ wydał decyzję w tym dniu. Decyzja ta także została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze a sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania decyzją z dnia 8 sierpnia 2016 r. z zaleceniem przeprowadzenia kolejnej analizy z uwzględnieniem faktu, iż inwestycja obejmuje także kontenerową stację transformatorową. Po zwrocie akt organ zawiadomił 12 sierpnia 2016 r. o ponownym prowadzeniu postępowania, w trakcie którego -18 września 2016 r.- zawiadomił o przedłużeniu terminu wydania decyzji do 9 października 2016 r. i w tym dniu wydał decyzję, którą skarżący ponownie zaskarżyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przebieg postępowania skarżący ocenili jako pozorne wyjaśnienia sprawy charakteryzujące się nadto opieszałością w podejmowaniu czynności o nieuzasadnionym przedłużaniem terminu do ich wydania. Podkreślili, że w toku postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze trzykrotnie uchyliło wydane decyzje i rozpatruje po raz czwarty odwołanie wniesione przez skarżących Postępowanie trwające ponad 500 dni bezpośrednio świadczy o wystąpieniu przewlekłości proceduralnej organu I instancji, mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazali też, że zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 Kpa zostało uwzględnione przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J.K. wniósł o jej oddalenie wskazując, że procedura przy wydawaniu każdej z decyzji była prowadzona z pełną starannością, w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisy konieczne do zastosowania przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, a także z zastosowaniem wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skomplikowany charakter sprawy, konieczność sporządzenia nowych analiz planistycznych terenu z uwzględnieniem uwag wnoszonych przez inwestora i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a także konieczność zawiadomienia uczestników postępowania w liczbie 15, którym zawiadomienia te były doręczane w wielu przypadkach po dwukrotnym awizowaniu miały wpływ na konieczność przedłużania terminu do wydania decyzji. Organ przedstawił także ocenę merytoryczną, która jego zdaniem uzasadniała wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Wójta, wydanie w przeciągu półtora roku czterech decyzji merytorycznych przy udziale dwóch urbanistów, 15 stron postępowania, przy konieczności gromadzenia obszernego materiału dowodowego obejmującego m.in. obszerne i merytoryczne analizy pełnomocnika wnioskodawców, nie może świadczyć o przewlekłości postępowania. Organ nie przekroczył terminów do wydania decyzji ani nie dokonywał pozornych czynności innych niż zlecone przez organ odwoławczy i to za każdym razem obejmujące inne wątpliwości organu odwoławczego. Niezadowolenie z wydanych negatywnych decyzji nie może być podstawą skargi na przewlekłość postępowania, nie jest to bowiem środek prawny, w którym kwestionuje się stanowisko organu w zakresie merytorycznych rozstrzygnięć. W piśmie z dnia 23 listopada 2016 r. skarżący podtrzymali skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę w ocenie skarżących świadczą, że postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły i celowy. Organ wydając kolejne decyzje nie zastosował się do zaleceń organu odwoławczego i nie uwzględnił okoliczności wskazywanych przez inwestora. Doręczanie pism w trybie awizo winno być dokonywane w terminie 14 dni, ustawodawca nie przewiduje bowiem 30 - dniowego terminu na doręczenia. Sprawa, wbrew stanowisku organu, nie jest skomplikowana i w świetle wskazanych faktów organ I instancji prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny a jego działanie ma charakter działań pozornych, co uzasadnia uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając jej niezasadność. Dokonując powyższej oceny, Sąd wskazał na wstępie, że wniesiona skarga została poprzedzona zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 Kpa a zatem spełnia wymogi dopuszczalności określone w art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Następnie Sąd wyjaśnił, że zarzuty skarżących w zakresie w jakim wskazują, że przewlekłość postępowania jest wynikiem nieprawidłowego stosowania prawa materialnego nie podlegają kontroli w ramach skargi na przewlekłość postępowania i wyjaśnił, że tę kwestię Sąd może skontrolować jedynie w ramach skargi na merytoryczne rozstrzygnięcie wydane w formie decyzji. Dalej, Sąd wskazał, że niewątpliwie długotrwałość postępowania jaka ma miejsce w sprawie bez finalnego efektu jakiego oczekują skarżący w związku ze zgłoszonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w okolicznościach sprawy nie jest wystarczająca do stwierdzenia, iż postępowanie w sprawie toczyło się przewlekle. Okres 500 dni, na który wskazują skarżący obejmuje także okresy trzykrotnego rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy w związku z wnoszeniem odwołań przez skarżących. Wyłączając te okresy pozostaje okres 282 dni, w ciągu których organ wydał cztery decyzje: pierwszą w ciągu 72 dni od wpływu wniosku; drugą w ciągu 66 dni od zwrotu akt przez organ odwoławczy; trzecią w ciągu 91 dni od zwrotu akt przez organ odwoławczy; czwartą w ciągu 54 dni od zwrotu akt przez organ odwoławczy. Sąd ocenił przy tym, że analiza akt sprawy wskazuje, że w każdym z okresów, po których była wydawana decyzja, organ podejmował jedynie te czynności, które były niezbędne do rozstrzygnięcia tj. zlecał przeprowadzenie analizy przez architekta, po której sporządzeniu organ doręczał projekt decyzji stronom, które mogły do tego projektu wnieść uwagi i zastrzeżenia. Skarżący każdorazowo przedstawiali swoje stanowisko w obszernych pismach procesowych. O podejmowanych czynnościach zawiadamiane były strony postępowania i te czynności dodatkowo wpływały na przedłużenie postępowania, bowiem były one dokonywane niejednokrotnie w trybie awizo. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie podzielił zarzutu, iż podejmowane czynności były pozorowane i nie zmierzały do wyjaśnienia sprawy. Przeciwnie, stwierdził, że w świetle zaleceń organu odwoławczego były one niezbędne. Odrębną kwestią pozostaje podnoszona przez skarżących sprawa, czy zalecenia te wykonywane były prawidłowo i w sposób wystarczający do podejmowania decyzji, jakiej oczekują skarżący. Ta jednak kwestia, jak wskazał, nie może być przedmiotem oceny w ramach niniejszej skargi Sąd nie podzielił także zarzutu, że organ bez uzasadnienia wydawał zawiadomienia o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia sprawy. Jak wyjaśnił, w związku z podejmowanymi czynnościami i niezbędnym czasem ich przeprowadzania organ zawiadamiał strony zgodnie z art. 36 Kpa o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym w art. 35 Kpa i jednocześnie zawiadamiał o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia. Nowe terminy załatwienia sprawy wyznaczał organ z uwzględnieniem czasu jaki był niezbędny do dokonania doręczeń stronom, których liczba (15) w sposób istotny wpływała na termin załatwienia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną wnieśli M.E. i M. B., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesioną skargę kasacyjną skarżący oparli na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucając, że wyrok Sądu I instancji wydany został z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie przez Sąd I instancji kontroli legalności działalności organu administracji publicznej w sprawie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy sąd powinien był uznać naruszenie: - art. 8 Kpa oraz stwierdzić, że organ administracji publicznej I instancji nie rozstrzygał wątpliwości na rzecz skarżącego kasacyjnie i obarczał go negatywnymi skutkami własnych nieefektywnych działań, błędów i uchybień proceduralnych, będących działaniami pozornymi i zmierzającymi jedynie do przewlekłego prowadzenia postępowania; - art. 12 Kpa w zw. z art. 7 i w zw. z art. 77 § 1 Kpa oraz stwierdzić, że organ administracji publicznej I instancji nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, nie dokonywał przy tym wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a jego działania były działaniami pozornymi i zmierzały jedynie do przewlekłego prowadzenia postępowania; - art. 35 § 1 i 3 Kpa oraz stwierdzić, że organ administracji publicznej I instancji nie załatwił sprawy niezwłocznie, zaś w przypadku zaistnienia konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w ciągu miesiąca, z prawem do przedłużenia terminu jej załatwienia - wyłącznie w sprawie szczególnie skomplikowanej - do 2 miesięcy od daty wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy organ administracji publicznej I instancji prowadził postępowanie w sprawie po raz piąty, za każdym razem wykorzystując, bądź przekraczając maksymalny termin, przewidziany do załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej; - art. 36 § 1 Kpa oraz stwierdzić, że organ administracji publicznej I instancji niezasadnie przedłuża postępowanie podając za przyczynę zwłoki m.in. "wpływ dużej ilości wniosków o wydanie nowych warunków zabudowy" z jednoczesnym przeświadczeniem o prawidłowym prowadzeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy J.K. wniósł o jej oddalenie, jako całkowicie bezpodstawnej wskazując, że aktualnie rozpoznawane jest odwołanie od ostatniej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z dnia 8 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W niekwestionowanym przez skarżących i prawidłowo ustalonym przez Sąd I instancji stanie faktycznym sprawy nie można bowiem było postawić Wójtowi Gminy J.K. zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wszczętej na skutek wniosku skarżących z dnia 19 maja 2015 r. Wskazać na wstępie należy, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, stwierdzić jednak trzeba, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas gdy podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 Kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Ponadto, pojęcie "przewlekłości postępowania", obejmujące opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. O ile więc wydanie przez organ administracji na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania zob. (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238). Z uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać ponadto należy, że jakkolwiek przewlekłość stanowi charakterystykę postępowania ujmowanego jako pewna całość, co jest konsekwencją uniezależnienia tej instytucji od procesowych terminów przypisanych do każdej fazy postępowania i powiązania go z finalnym czasem określania sytuacji jednostki w materialnie ujmowanej sprawie, to jednak przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja skargi na przewlekłość w postępowaniu administracyjnym skutkuje ograniczeniami dla możliwości weryfikacji stanu przewlekłości w odniesieniu do całego postępowania, począwszy od jego wszczęcia (por. P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego. Warszawa 2014, str. 132-134 i 312-314). Adresatem zarzutów musi być wszak określony organ, do którego kierowane jest rozstrzygnięcie, a prejudykat stwierdzający opieszałość mającą charakter rażącego naruszenia prawa może stanowić podstawę majątkowej odpowiedzialności konkretnego funkcjonariusza. Przyjęty model skargi na przewlekłości wymusza więc "fragmentaryzację" oceny stanu przewlekłości do poszczególnych etapów procedury, czyniąc przedmiotem zaskarżenia sposób prowadzenia postępowania przez jeden organ w jednej instancji (por. P. Kornacki, op. cit., str. 184-185). Jednocześnie nie jest jednak wykluczone uwzględnianie przy ocenie sprawności prowadzenia postępowania okoliczności odnoszących się do etapów wcześniejszych. Uwzględnianie dotychczasowego przebiegu sprawy jest możliwe pośrednio, w takim sensie, że ocena zachowania organu na aktualnym etapie postępowania może być dokonywana przy uwzględnieniu przebiegu i wyników także wszystkich wcześniejszych etapów postępowania w tej samej sprawie rozumianej materialnie (tamże, s. 313). Z akt niniejszej sprawy wynika zaś, że prowadząc postępowanie w sprawie z wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej o mocy 500 KW wraz z infrastrukturą techniczną na terenie części działki nr [...]w obrębie J.K., złożonego w dniu 19 maja 2015 r., Wójt Gminy nie dopuścił się przewlekłości postępowania w powyższym znaczeniu, co prawidłowo ocenił Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaś tę ocenę. Sąd I instancji, dokonując oceny stanu faktycznego sprawy, jako niewskazującego na przewlekłe prowadzenie postępowania, uwzględnił przedstawione powyżej wymagania. Sąd słusznie zwrócił uwagę, że czas trwania całego postępowanie, obejmuje także okresy trzykrotnego rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy w związku z wnoszeniem przez skarżących odwołań i uchylaniem decyzji organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku. Wyłączając te okresy, pozostaje okres 282 dni, w ciągu którego to organ wydał cztery decyzje. W ocenie NSA zauważyć przede wszystkim należy, że sprawa dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej o mocy 500 KW wraz z infrastrukturą techniczną niewątpliwie nie należy do spraw nieskomplikowanych. Zgodzić się przy tym należy z Sądem I instancji, który uznał, że w każdym z okresów, po których wydawana była decyzja, organ podejmował jedynie te czynności, które były niezbędne do rozstrzygnięcia tj. zlecał przeprowadzenie analizy przez architekta, gdyż na potrzebę taką wskazywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku a także doręczał projekt przygotowanej na podstawie analizy decyzji stronom, aby mogły się z nią zapoznać i wnieść do niej ewentualne uwagi oraz zastrzeżenia. Sąd I instancji słusznie wziął ponadto pod uwagę, że podczas każdego rozpoznawania sprawy przez Wójta skarżący przedstawiali swoje stanowisko w sprawie w obszernych pismach procesowych, w których wnosili albo o sporządzenie nowej analizy w sprawie, albo o powołanie biegłego. Sąd uwzględnił również, że organ zawiadamiał strony zgodnie z art. 36 Kpa o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym w art. 35 Kpa i zawiadamiał o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. NSA podkreśla jednocześnie, że jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie Wójt Gminy wskazywał przede wszystkim złożony charakter sprawy i konieczność sporządzenia nowej analizy cech i warunków zabudowy, a nie tylko wpływ dużej ilości wniosków o wydanie warunków zabudowy. Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił również, że o podejmowanych przez Wójta czynnościach każdorazowo zawiadamiane były wszystkie strony postępowania i czynności te niewątpliwie dodatkowo wpływały na przedłużenie postępowania. Powyższe okoliczności wyjaśnione przez Sąd I instancji, w ocenie NSA, wskazują niewątpliwie, że Wójtowi Gminy J.K. nie można przypisać przewlekłości w prowadzeniu postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Organowi nie można bowiem skutecznie przedstawić zarzutu nienależytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, względnie zarzutu prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Czynności podejmowane przez Wójta, w każdorazowo prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu, wynikały z konieczności załatwienia sprawy zgodnie ze wskazaniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawartymi w decyzjach kasacyjnych. Czynności te podejmowane były w rozsądnych granicach czasowych, wynikały z konieczności sporządzenia analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Czynności te nie były więc zbędne i były podejmowane w celu zakończenia sprawy. Podkreślić należy, że oprócz zasady szybkości postępowania (art.12 Kpa) organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 Kpa). Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postępowanie samych stron oraz właściwych organów. W niniejszej sprawie postępowanie było prowadzone z właściwą dynamiką, czynności podejmowane były bez zbędnej zwłoki i znajdowały swoje uzasadnienie. Nadto nie miały przymiotu pozorności i wynikały z przepisów regulujących przebieg postępowania w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wprawdzie zasada sformułowana w art.6 Kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 Kpa, to jednak obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 Kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Dlatego też uznać należało, że Sąd I instancji dokładnie i rzetelnie przeanalizował stan faktyczny sprawy przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności jej towarzyszących, a swoją ocenę uzasadnił w sposób wyczerpujący. Z tego też powodu, Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuznanie, że Wójt Gminy J.K. przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 8 Kpa, art. 12 Kpa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, art. 35 § 1 i 3 Kpa oraz art. 36 § 1 Kpa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie, uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od obciążenia skarżących kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.