II SA/Go 851/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant Referent Stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2015 r. nr XIX/62/2015 w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w trybie bezprzetargowym nieruchomości stanowiącej własność Gminy oddala skargę. Uchwałą z 29 grudnia 2015 r. nr XIX/62/2015 Rada Gminy – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515, dalej: u.s.g.) oraz art. 13 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1777, dalej: u.g.n.) – wyraziła zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym niezabudowanej działki położonej w [...], oznaczonej nr ewid. [...] o pow. 0,0734 ha. W uzasadnieniu ww. uchwały wskazano, że zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., nieruchomości stanowiące własność gminy mogą być zbywane w drodze bezprzetargowej, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność osoby, która zamierza tę nieruchomość nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Wyjaśniono, że z wnioskiem o sprzedaż działki wystąpił jej dzierżawca a zbycie opisanej w uchwale działki ma na celu poprawę zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, będącej własnością dzierżawcy. W uzasadnieniu uchwały wskazano ponadto, że cena nieruchomości zostanie ustalona w wysokości nie niższej niż jej wartość określona przez rzeczoznawcę majątkowego, a wpływ ze sprzedaży przyczyni się do realizacji dochodów budżetu gminy z tytułu sprzedaży majątku komunalnego. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Wojewody złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zarzucając uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., organ nadzoru wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Uzasadniając skargę Wojewoda stwierdził, że wyrażenie przez Radę Gminy zgody na bezprzetargową sprzedaż działki nr [...] na rzecz małżeństwa C. było niezgodne z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Organ nadzoru wskazał, że po analizie księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy, okazało się, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem, w którym zostały wyodrębnione dwa lokale stanowiące obecnie odrębne nieruchomości. W związku z tym, że część nieruchomości nie została wyodrębniona, Gmina jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości w udziale wynoszącym 29/100. Natomiast małżonkowie E. i M.C. na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej są właścicielami nieruchomości lokalowej, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Z własnością tego lokalu związany jest udział w nieruchomości wspólnej, tj. w działce nr [...], wynoszący 38/100. Natomiast M.C. jest współwłaścicielem drugiej nieruchomości lokalowej w udziale wynoszącym 2/3 części (KW nr [...]), dla której wielkość udziału w nieruchomości wspólnej (działce nr [...]) wynosi 33/100. Związku z powyższym, zdaniem skarżącego, nie sposób przyjąć, że doszło skutecznie do wyrażenia zgody na bezprzetargowe zbycie działki nr [...] na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. Nieruchomość gruntowa o nr [...], w związku z wyodrębnieniem z budynku części lokali, ma kilku współwłaścicieli, w tym także Gminę. Małżonkowie E. i M.C. mają jedynie związany z własnością nieruchomości lokalowej udział w tej nieruchomości gruntowej wynoszący 38/100. W ocenie skarżącego wyrażenie zgody na bezprzetargowe zbycie nieruchomości jedynie na rzecz dwóch współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości lokalowej było niedopuszczalne. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu istotnym również z innych względów. Istniała bowiem możliwość zagospodarowania działki nr [...] jako odrębnej nieruchomości. Z oświadczenia Wójta Gminy zawartym w akcie notarialnym – umowie sprzedaży wynika, że działka ta posiada dostęp do drogi publicznej. Z uwagi na swój kształt, powierzchnię wynoszącą 734 m2 oraz dostęp do drogi przedmiotowa działka mogłaby zostać zagospodarowana jako odrębna nieruchomość. Poza tym w orzecznictwie NSA podkreśla się, że warunku "braku możliwości zagospodarowania jako odrębnej nieruchomości" nie można sprowadzać tylko do niedopuszczalności wzniesienia samodzielnych i trwałych obiektów budowlanych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że taka zabudowa nie stanowi jedynego sposobu wykorzystania danej nieruchomości. Formami zagospodarowania nieruchomości publicznych, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, są między innymi umowy zbycia czy inne umowy o udostępnienie takich nieruchomości do ich wykorzystania. W konsekwencji, zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami źródłem niemożliwości zagospodarowania nieruchomości lub jej części w inny sposób niż przez bezprzetargową sprzedaż (ustanowienie użytkowania wieczystego) na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej może być brak chętnych do zawarcia powołanych umów dotyczących danej nieruchomości, a dowodem braku możliwości zagospodarowania, w omawianym znaczeniu, może być w szczególności przeprowadzony z wynikiem negatywnym przetarg na sprzedaż takiej nieruchomości (por. wyrok NSA z 3 lipca 2015 r. sygn.. akt I OSK 962/15). Z wyjaśnień Wójta wynika, że nigdy nie był organizowany przetarg na zbycie działki nr [...]. Poza tym w ocenie skarżącego nabyciem przedmiotowej działki na poprawę warunków zagospodarowania swojej działki mogliby być zainteresowani również właściciele innych działek sąsiednich o nr [...]. Wprawdzie w chwili podjęcia uchwały M.C. jako dzierżawca działki nr [...] był w jej posiadaniu, nie oznacza to jednak, że działka ta nie mogłaby już zostać powiązana funkcjonalnie z inną nieruchomością sąsiednią. Odpowiadając na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie, wskazując, że okoliczność, iż działka będąca przedmiotem sprzedaży w trybie bezprzetargowym przylega do więcej niż jednej działki nie daje sama przez się podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Zdaniem Gminy argumentacja skarżącego nie daje podstawy by uznać, że działka nr [...] jest funkcjonalnie powiązana także z innymi, poza działką nr [...], działkami sąsiednimi, tj. o nr [...]. Wręcz przeciwnie zarówno położenie działki jak i sposób jej wykorzystania wskazują, że działka ta pozostaje funkcjonalnie związana wyłącznie z działką nr [...]. Poza tym skarżący w uzasadnieniu skargi nie wskazał na czym polega w jego ocenie funkcjonalny związek działki nr [...] z działkami sąsiednimi, tj. [...], wskazując jedynie hipotetycznie na potencjalne istnienie takiego związku. Gmina podkreśliła, że przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. pozostawia organowi decyzyjnemu (tu Wójtowi Gminy) ocenę wystąpienia przesłanki pierwszeństwa w bezprzetargowym nabyciu nieruchomości gminnej, która samodzielnie nie może być zagospodarowana a może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości podmiotu zainteresowanego jej nabyciem. Oderwane od okoliczności faktycznych danego przypadku założenie, że sam fakt przylegania nieruchomości gminnej do dwóch nieruchomości, jest równoznaczny z funkcjonalnym powiazaniem nieruchomości z każdą z przyległych działek i automatycznie wyklucza bezprzetargowy tryb sprzedaży, narusza zastrzeżone organowi wykonawczemu gminy prawo wyboru nabywcy nieruchomości. Brak rzetelnego wykazania przez skarżącego na czym w okolicznościach badanej sprawy polegało naruszenie prawa materialnego przez wójta, godzi w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem Gminy zauważyć także należy, że jedynie od woli Gminy, wyrażonej w stosownej formie zależy, czy i na czyją rzecz nastąpi zbycie należącej do niej nieruchomości. Nie narusza zatem interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej uchwała zezwalająca na zbycie nieruchomości gminnej na rzecz innej osoby. Uchwała ta w żaden sposób nie wpływa bowiem na sferę prawną właściciela nieruchomości sąsiedniej, o ile nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe na nieruchomości, której dotyczy uchwała. Nie sposób także, zdaniem Gminy, przyjąć, na gruncie opisanych w uzasadnieniu skargi stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości nr [...], by przeszkodą w bezprzetargowym zbyciu działki nr [...] była okoliczność, że nieruchomość ta zabudowana jest budynkiem wielolokalowym, skoro łączna wartość udziałów przysługujących M.C. (w tym udziałów w nieruchomości wspólnej objętych współwłasnością) wynosi 71/100, zaś pozostały udział 29/100 należy do Gminy. Nie zmienia to bowiem w żaden sposób oceny, że jedyną osoba zainteresowaną w nabyciu nieruchomości jako działka o nr [...] mógł być właśnie M.C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. i dotyczy wyrażenia zgody przez radę gminy na zbycie nieruchomości bez zachowania formy przetargu, czyli na odstępstwo od reguły jaką jest zbycie nieruchomości gminnej w drodze przetargu. Zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, dotyczącej gospodarowania mieniem jednostki samorządu terytorialnego (gminy), zatem jest uchwałą podjętą w sprawie "z zakresu administracji publicznej" i jako taka może być zaskarżona do sądu administracyjnego, także przez organ nadzoru, w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż konkretnie oznaczonej nieruchomości w trybie bezprzetargowym stanowi czynność organu stanowiącego gminy związaną z wykonywaniem uprawnień właścicielskich jednostki samorządu terytorialnego w zakresie gospodarowania nieruchomościami gminnymi. W związku z tym podkreślenia wymaga, że sama możliwość zaskarżenia takiej uchwały, w tym przez organ nadzoru, nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie wyrażenia zgody na sprzedaż konkretnie oznaczonej nieruchomości w trybie bezprzetargowym. W rozpoznawanej sprawie – zdaniem sądu – mamy do czynienia z taką właśnie nadmierną ingerencją ze strony organu nadzoru. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze wskazać należy w pierwszej kolejności, że warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej, zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. są następujące: 1. niezbędność nieruchomości lub jej części do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, 2. brak możliwości jej samodzielnego zagospodarowania, 3. zbywana bez przetargu nieruchomość przylega do nieruchomości stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste. Te trzy warunki muszą być spełnione łącznie aby organ stanowiący gminy mógł podjąć uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Skarżący podnosi w skardze, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób przyjąć, że skutecznie doszło do wyrażenia zgody na bezprzetargowe zbycie działki nr [...] na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, bowiem działka nr [...] w związku z wyodrębnieniem z budynku części lokali ma kilku współwłaścicieli, w tym także Gminę. W związku z tym organ nadzoru stwierdził, że wyrażenie zgody na bezprzetargowe zbycie nieruchomości jedynie na rzecz dwóch współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości lokalowej było niedopuszczalne. Zdaniem Sądu stanowisko to należy uznać za nietrafne. Okoliczność, iż działka nr [...] w związku z wyodrębnieniem z budynku części lokali ma kilku właścicieli, nie stanowi jakiejkolwiek przeszkody w możliwości bezprzetargowego zbycia działki nr [...] tylko na rzecz dwóch współwłaścicieli, tym bardziej gdy współwłaścicielem działki [...] jest także Gmina, którego organ stanowiący podjął zaskarżoną uchwałę. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, mając na uwadze, że podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż konkretnie oznaczonej nieruchomości w trybie bezprzetargowym stanowi czynność organu stanowiącego gminy związaną z wykonywaniem uprawnień właścicielskich jednostki samorządu terytorialnego w zakresie gospodarowania nieruchomościami gminnymi, którego organ wykonawczy – jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę – ma prawo wyboru nabywcy nieruchomości, wskazać należy, że organ nadzoru w uzasadnieniu skargi nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego stanowisko, że istniała możliwość zagospodarowania działki nr [...] jako odrębnej nieruchomości, jak i dowodu na funkcjonalne powiązanie tej działki z innymi sąsiednimi działkami. Twierdzenia skarżącego w tym zakresie stanowią tylko pewną hipotezę nie popartą żadnymi dowodami. Wobec powyższego skargę złożoną w niniejszej sprawie jako nieuzasadnioną należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) oddalić.